市、县地震应急救援指挥演练的组织与实施

市、县地震应急救援指挥演练的组织与实施

 摘要：地震应急救援指挥演练是地震应急救援的核心。本文根据自身工作实际和汶川、玉树、雅安地震救援应急指挥的启示，探究市、县地震应急救援指挥演练组织与实施的程序和方法，并提出市、县地震应急救援指挥演练中的六个重点研究和解决的问题。

关键词：地震应急救援指挥；地震应急救援指挥演练方案；地震应急救援指挥演练实施。

地震应急救援是一项时效性、综合性和有序性要求非常强的工作，任何时间上的拖延、响应内容的缺失和行动上的脱节，都可能极大地影响减灾的实际效果。而地震应急救援指挥则是地震应急救援工作的重中之重。

市、县政府机关在地震应急预案制定（修订）完成后，应开展机关地震应急救援指挥（预案）演练，使机关各部门进一步掌握地震应急反应的内容、程序和方法，充分发挥政府在地震应急救援中的主导作用，确保迅速、高效、有序地指挥震后的应急救援工作，最大限度地减轻地震灾害造成的人员伤亡，减少经济损失，使社会生产生活秩序迅速从地震灾难中恢复正常状态。

地震应急救援指挥演练也是地震应急救援准备的重要内容。通过演练能检验政府及各部门地震应急预案的可操作性，增强各部门应对地震突发事件的反应力和协调力；特别是能够提高各级领导面对地震灾害的分析研判、决策指挥和组织协调能力，掌握地震应急指挥的实际技能。

一、地震应急救援指挥演练准备

1、地震应急救援指挥演练形式与分类：市、县本级机关地震应急救援指挥演练；市带县两级机关地震应急救援指挥演练；市、县政府本级机关带乡镇（街道）或救援分队地震应急救援指挥演练等。

演练可按地震发生后的时间全程推演；也可是地震发生后的时间分段进行研究性演练（边推演、边研究）；还可是相关机关和部门进行专项课题演练（如灾情获取、交通管治、救援力量调配、物资紧急调配、灾民的紧急安置等专题研究性演练）；也可是综合性演练。

2、地震应急救援指挥演练准备的主要内容：

①建立导调小组。根据地震应急指挥演练的需要，邀请应急、地震、民政等相关专家及相关单位工作人员组成导调小组。导调小组力求健全、精干、高效。

②拟制演练准备计划。演练准备计划通常由导调小组拟制，主要包括：演练课题、阶段区分、工作时间、内容和要求、实施方法、参加单位及负责人等。

③拟制演练文书。编写地震后情景设置、拟制演练方案、计划；编写导调方案、文书；制定演练各种规定等。

④培训演练导调人员。导调小组对情况导调人员和工作人员进行有计划、有步骤的培训，使其明确分工和任务，熟悉方案，掌握演练各阶段的工作内容、方法及程序，以保障演练的顺利实施。

⑤指导参演人员和相关部门做好准备。导调小组根据预先下达的地震应急指挥演练通知精神，采取不同的形式，对参加演练的各部门人员进行培训，按照各级地震应急预案的要求，对各部门的演练准备工作进行督促检查。主要检查各部门地震应急预案及配套应急数据库内容是否完善；地震应急预案工作程序是否熟悉；是否按照地震应急预案进行必要的准备等。检查中，应对各部门准备中存在的问题及时给予指导解决。

⑥技术保障。演练还应专设由计算机、网络、视频、通信、指挥自动化人员组成的技术保障组。选择合适的计算机模拟软件和相关的通信、视频、计算机、网络等设备器材，准备相应的演练场地，构建指挥自动化网络平台。按地震发生后的时间段，先单节点、后多节点，先局部、后整体的步骤，对模拟地震震情灾情、音频、视频及通信指挥系统的整体情况进行调试，按地震应急指挥演练过程和需求对保障组工作人员进行培训，确保演练的顺利进行。

二、地震应急救援指挥演练方案的编写

地震应急救援指挥演练方案是以本级地震应急预案为基础来编写，通常包括：震情、基本灾情社情、救援队伍和救援情况，也可根据实际需要，按照地震应急指挥程序，设计组合情况，编写综合情况。方案编写要简明扼要，结合实际、基本合理，以能展开各项应急响应工作为宜。时间分设为天文时间和演练时间，并使之相对应。

1、地震震情。震情设置应根据城市所在地的地震背景、地质构造来确定，尽可能与当地实际可能发生地震的地点、大小相吻合。地震震中通常选择在断裂层（带）上或历史上发生过较大地震的附近。地震震级不宜太低，一般以破坏性地震为主，可选择Ms6－Ms7地震为宜。震源深度通常选择浅源地震，震源深度应使地震极震区地震烈度超过城市设防标准。地震类型以主震－余震型为主，地震发生时间根据演练需求设定。模拟震情设定完成后即从地图上标绘演练的地震烈度图。

2、基本灾情社情。地震基本灾情的设定：按照设定的地震烈度图，先重（震中）、后轻（外围）；由点到面、从局部到整体的原则进行设定。在灾情主要内容上通常有：总体死亡人数、致伤人数（重伤人数）；建筑物倒塌、严重受损数量；紧急安置灾民数量；通信状况；交通状况（地铁、道路、桥梁损坏情况）；供水、供气、供电、等生命线工程受损情况；学校和医院等人员密集场所建筑受损情况；储气储油库、水库、河流、山体等次生灾害情况。社情设定：主要是指地震波及地区群众反应（群众紧急避险状况、有无地震谣言等）；社会基本生产、生活秩序；社会治安状况；市场生活必需品供应及价格情况；银行、电视台、监狱等重要目标保卫情况；震后72小时气象状况等。

3、紧急救援情况。救援情况的设定：以震中的紧急救援需求为牵引，在各级、各地全面开展自救互救的基础上，重点解决各类应急救援力量的快速调配，实现救援队伍统一指挥、协作联动、优势互补，高效有序的展开重点救援行动。紧急救援时指挥部突出演练请求上级支援、调配力量、分配任务、协调行动、后勤保障等重点问题。

专业救援队伍：通常指的是本级及上级、友邻地区地震专业救援队伍和由解放军、武警、消防、预备部队和民兵应急分队以及志愿者组建的地震紧急救援专业分队等。在演练中要根据实际情况和各类专业救援队的特点，科学合理分配救援力量，将各专业救援队使用在重点区域和关键部位，按照“急用优先、先易后难”的原则，对学校、医院等人员密集场所实施一点或多点的深层次紧急救援。为防止因交通保障欠缺、路途耗时过多，而影响生命营救的效率，必要是由现场指挥部直接指挥。

医疗救护力量：通常指的是本级及各类支援的现场医疗救护队和由解放军、武警、消防及社会医疗组织组建的医疗救护队伍分队等。演练中要根据各队医疗救护的装备和救护能力，结合定点医院分布情况，分配各区域现场救护力量。采用点与区域相结合的形式，由震中向外配置不同的医疗救护站（点），快速形成现场急救、检伤分类、早期救治、转运等分级救治体系。同时注重医疗救护分队与救援分队密切协同，防止“救、治”脱节。

行业抢险救援队伍：通常指的是本级水、电、气生命线工程专业抢险队伍和公路、桥梁、铁路、地铁、电梯抢险救援队及水上、水库、矿区救援队等。各行业抢险救援行动通常由指挥部组织单位的行业分管部门统一指挥，地震对各行业中出现的险情进行抢险，并及时报告指挥部及现场指挥部。次生灾害严重、灾情严峻及救援力量不足时立即报告指挥部，由指挥部统一协调。

志愿者救援力量：通常是指民间各类组织临时组建进入地震受灾区域的救援队伍。这类救援力量人员热情、组织规模、参与度很高，但地震救援专业知识和能力不一，地演练中应根据汶川地震志愿者参与救援中成功经验和出现的问题，指挥部与现场指挥部要有专人负责，重点研究如何归口管理、如何发挥其特长引导救援以及后勤保障等难点问题。

4、临时情况。救援情况的设定：通常是指导调小组人员根据演练进展情况所准备的临时震情、灾情、社情和救援进展情况，主要目的是为了保障演练中指挥部能按照正确决策和指挥程序进行。在演练中当导调小组发现应急救援中有指挥不合理和处置情况不当时，可通过预先准备的临时情况，来诱导指挥部人员，并使之即时调整应急决策，实施正确的指挥和情况应对。

三、地震应急救援指挥演练的实施

地震应急救援指挥演练的时间段为地震发生到地震应急救援基本结束。时间设定上，可以震后48小时也可是震后72小时。

地震应急救援指挥演练实施，通常可分为演练前、演练实施和演练总结三个阶段。

演练开始前：导调小组宣布演练内容、目的、演练的课题、时间、方法和要求等，各参演单位进行相应的准备。

演练开始时：导调小组发出演练开始信号，演练各单位接到信号后，立即进入演练。导调小组按照演练实施计划（脚本），以多种方式和手段，按照天文时间所对应的演练（地震）时间节点，及时向演练人员提供演练所需的各种情况，诱导指挥部和各单位围绕“精细化的研判、科学精准决策”，展开应急响应研究、判断和处置地震后各种情况。参加演练的各单位在演练过程中，应依据导调小组提供的相关情况，根据应急预案和各部门职责、权限，按照应急救援指挥的程序“边研判、边处置”，并完成相应的演练文书和工作。指挥部及各部门在实施应急救援指挥上传下达文电，一般标注演练时间，也可同时标注天文时间。

演练过程中：导调小组要及时准确观察和把握演练进展情况，认真评判指挥部及各单位、各部门各环节应急处置和指挥决策情况。当导调小组发现指挥部或部门决策处置不符合实际情况或达不到演练目的时，应立即提供临时情况，诱导指挥部或部门进一步研究、判断情况，修订或重新定下决心、做出正确应急处置。

导调小组提供演练条件和指挥部及各部门在实施应急救援指挥上传下达文电时，通常使用电话、传真、计算机网络（音频、视频）、文件等形式。考虑到地震灾害的特殊性，当通信受阻时，指挥命令传送也可以使用卫星电话、电台或人工传递。

演练结束时：导调小组发出演练结束信号，演练指挥部及各单位按要求退出演练。导调小组应对演练情况进行全面、系统地进行总结讲评。

演练总结：演练总结是地震应急救援指挥演练不可少的重要阶段，也是修订、完善地震应急预案，使地震应急预案更具有科学性、实用性、针对性和可操作性的最佳时机，扎实抓好演练总结也是深化演练成果重要的重要环节。各参演单位根据演练情况进行疏理，对演练中出现的问题和演练中的重点问题进行讨论，进一步完善各部门应急预案案，特别是对应急方案中配套的各种数据、计划、方案等，深入加以研究，使之更加完善、符合实际。

地震应急救援指挥演练 导调流程图

四、地震应急救援指挥演练中需要重点研究和解决的重、难点问题

问题一：应急指挥协调机制。立足于大应急、大协作，建立健全和完善集中统一的地震应急指挥机制，这是目前地震应急指挥中非常突出的问题。应根据地震应急需求，把相关部门统一纳入地震应急指挥体系，形成地震应急联动协调指挥中心。大力发展“互联网+地震应急”，以科技为支撑，开创地震应急新业态，充分发挥信息技术和、联网平台、大数据和云计算在应急中的优化和集成作用，建立一个纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享、反应灵敏、指挥集中高效、组织机构较完备的全范围的地震应急决策、指挥、协调机制。

问题二：灾情获取与服务。真实的灾情是地震应急救援正确决策的依据。灾情获取的重要性主要体现在震后24小时内，特别是2小时内、6小时内、12小时内的灾情。在常规方法收集灾情的基础上，必须“不择手段”采用包括高科技在内的特殊方式，如卫生遥感、航拍、无人机、地震烈度速报系统等一切手段，迅速准确的获取极震区灾情信息。灾情服务必须围绕各级政府、指挥部成员单位、各相关行业、救援队伍、灾区群众、新闻媒体等开展相应的服务，才能及时、充分、有针对性地动员更多的全社会力量投入应急救援工作中。

问题三：应急救援专用通道。震后第一时间立即对震中区域及相关地区实行交通管控，根据道路受损情况，迅速建立救援专用通道。对通往灾区的道路增派警力，调整勤务，切实强化路面管控交通组织工作，及时采取控制社会交通流的管制措施，减轻救援通道交通压力，保证救援通道畅通。确保抗震抢险救灾人员、物资和伤员的及时顺利运送，防止发生影响道路通行的道路交通事故和严重交通拥堵，确保应急救援救灾工作迅速、有序展开。

问题四：救援力量分配。地震应急指挥的首要任务就是第一时间救人。关爱生命、抢救生命、为了生命，是抗震救灾一切工作的中心，而科学的配置地震应急力量，高效有序地进行紧急救援是中心工作重要保证。地震发生后，根据获取的灾情，迅速评估，在下达基层组织自救互救命令的同时，立即提出紧急救援所需要的力量和配置方案，在出动本级救援力量的同时向上级请求支援。随着各级救援队进入灾区和灾情获取的全面性加强，指挥部要即时调整救援力量的分布，确保不浪费救援人力和时间。

问题五：灾民安置。紧急安置灾民是地震应急工作的重、难点问题。在震后应急工作中，各级政府在组织救人的同时，要立即开展以民政牵头多部门参与的安置工作，妥善安置受灾群众，解决灾民吃饭、饮水、居住、衣物和卫生防疫等问题，满足灾民基本生活需求。妥善安置好灾民也是党和政府“以人为本、执政为民”执政理念重要体现。

问题六：救援后勤物资保障。地震应急救援后勤物资保障是指对各类救援分队实施物资供应、装备维护、交通运输等各项专业勤务保障。是一个庞大的、复杂的系统工程，也是一个难点，需要各级、各部门的大力协作共同完成。要将演练重点放在根据灾情、结合本地实际、提出应急救援保障过程中可能出现的主要问题，采取哪些办法和措施来进行解决，从多角度探讨如何构建一个科学合理，可操作性强的保障体系。按照应急资源 “一张图”的思路，完善应急物资共享共用、统筹调配制度。要充分利用现代科技手段，特别是要运用大数据，健全各类应急物资数据库，构建平灾结合、储运专业、多方参与、指挥调度畅通应急物资 储备、管理、调度、指挥平台，满足应急救援的后勤物资保障需求。

参考文献：

[1]安建 张穹 刘玉辰 .中华人民共和国防震减灾法释义[M]北京：法律出版社 2009.4