生态修复助推生态产品价值实现的机制与路径 作者：张丽佳 周妍 苏香燕
生态修复网 2021.8.3
以下文章来源于中国土地 ，作者张丽佳 周妍 苏香燕
2021年4月，《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》正式印发，成为我国首个将“两山”理念落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。生态产品源于自然生态系统，其数量、质量与生态系统提供的供给、调节、文化服务等能力息息相关。目前，快速的城镇化、工业化带来生物多样性损失、气候变化、空气和水污染等系列问题，严重威胁生态系统安全，亟须开展整体性、系统性生态保护修复，并关注修复后产生的生态产品及其价值实现问题。
生态保护修复和生态产品
价值实现的内涵及关系
生态保护修复的内涵与任务。生态修复亦称生态恢复，是指协助退化、受损生态系统恢复的过程，其方法包括自然恢复、辅助再生、生态重建等。生态修复目标可以针对特定生态系统服务的恢复，也可以针对一项或多项生态服务质量的改善。国土空间生态修复是指遵循生态系统演替规律和内在机理，基于自然地理格局，适应气候变化趋势，依据国土空间规划，对生态功能退化、生态系统受损、空间格局失衡、自然资源开发利用不合理的生态、农业、城镇空间，统筹和科学开展山水林田湖草一体化保护修复的活动，是维护国家与区域生态安全、强化农田生态功能、提升城市生态品质的重要举措，是提升生态系统质量和稳定性、增强生态系统固碳能力、助力国土空间格局优化、提供优良生态产品的重要途径，是建设生态文明、建设人与自然和谐共生的现代化的重要支撑。本文所称生态保护修复，是立足自然资源部门统一行使生态保护修复职责，坚持保护与修复并重原则开展的保护自然生态系统完整性、原真性及恢复退化、受损生态系统的系列保护修复活动。
生态产品价值实现的实践。生态产品包括有形的、无形的产品和服务，如清新的空气、清洁的水源、宜人的气候、绿色产品认证、康养旅游等，其类型和内涵的多样性，使其价值实现途径也具有多样性。目前，自然资源部已先后发布两批21个生态产品价值实现典型案例、一批10个社会资本参与国土空间生态修复典型案例，从资源利用及指标交易、生态产业化与产业生态化、生态补偿、生态修复及价值提升等方面总结了一批典型案例。
生态保护修复与生态产品价值实现的关系。生态保护修复与生态产品价值实现具有接续和相互促进的关系。保护修复往往是生态产品价值实现的前提与基础。实施生态保护修复与推动生态产品价值实现皆为生态文明建设的重要内容。生态保护修复主要是为避免、减轻或抵消人类活动对生态环境造成的负外部性；生态产品价值实现的目的是显现生态产品的正外部性特征，两者的发力点和规制方向不同。生态保护修复是“由负到0”或“由0到1”的过程，有了正向供给，生态产品价值才有可能通过权益交易、价值外溢等形式实现。而生态产品价值实现是进行产品和资源要素市场化配置的有效机制，能够带动解决生态保护修复资金不足、效率不高等问题。在“两山”理念背景下，更容易理解二者关系，生态保护修复的目标是守住“绿水青山”，生态产品价值实现就是创造“金山银山”。生态保护修复提供优质生态产品促进价值实现的过程，就是“绿水青山”资源资产化后变成“金山银山”的过程；生态产品价值实现机制发展促进社会资金向生态保护修复聚集的过程，就是“金山银山”资产资本化后增值“绿水青山”的过程。
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不同生态保护修复类型下
生态产品价值实现的路径
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笔者从保护修复主体角度出发，将生态保护修复任务划分为三种类型：一是有明确责任主体的生态保护修复；二是历史遗留生态保护修复；三是区域/流域大尺度系统性生态保护修复。在第二、第三类无明确责任主体的生态保护修复类型中，通常由政府投资或引导开展生态保护修复。
有明确责任主体的生态保护修复。该类型是为了消除或减少生产建设、资源开发利用活动产生的生态环境负外部性（例如大气污染、水污染、资源能源消耗等），通过强制性法律规定和政府监管的刚性约束产生需求进而形成的，以修复责任人、权益所有人为主体，以生态系统调节服务功能附着的权益为客体的交易机制。其中，生态保护修复主体是进行生产建设、资源开发利用活动的自然人或法人，生态保护修复的对象是人为活动造成结构或功能降低的生态系统。而当责任主体无法避免造成资源能源消耗、环境污染，且没有能力履行保护修复责任以平衡生态环境的负外部性影响时，根据法律或监管规定，可就超控制标准的资源能源消耗量、污染排放额度，向有剩余者或从事技术革新、节能减排等活动产生资源能源、污染排放配额方购买相应的资源能源配额、环境权益，促进责任主体的环境保护意识和行为，最终倒逼节约能源、生态环境保护的自觉性，促进资源环境权益市场的形成和发展，推动生态产品价值实现。如：在碳市场交易、排污权交易、水权交易、用能权交易等过程中，在强制性法律规制和政府监管下，通过碳排放权、排污权、水权等的交易，促进责任主体将生态保护修复外部成本内部化，促使企业在逐利过程中主动节约资源、保护环境，直接或间接显化生态产品价值。
历史遗留的生态保护修复。该类型面临的是责任主体灭失或责任主体不明确的生态保护修复任务，通过赋予承担保护修复任务主体资源使用权、开发权、经营权，或以允许在生态保护修复基础上进行产业化经营和交易相关衍生权利等方式，促使投资者收回成本并获取盈利，树立投资生态保护修复的价值导向。该类型生态保护修复的对象是历史上受人类生产、生活影响造成结构和功能降低的生态系统，通过生态保护修复，让受损生态地区恢复生态，成为新的经济增长点，并通过接续产业经营和资源指标交易等方式，以可持续的方式实现生态产品有效供给和价值外溢。主要有两种价值实现路径。一是生态保护修复后形成可让渡的权利并交易，直接实现生态产品价值。如：修复后形成补充耕地指标、建设用地指标、生态地票等，以指标在区域间的流转交易产生分成收益的方式，促进生态产品保值增值。二是通过生态保护修复与产业布局的结合，实现相关资源资产保值增值，间接实现生态产品价值。如：通过配置规划条件，将生态保护修复活动与修复后土地使用权、经营权、收益权等捆绑，吸引社会资本投入后，依据空间规划确定的用途进行商业开发、生态旅游、绿色农产品销售等，将生态保护修复产生的正外部性显化并附着于其他产品或服务中，间接促进生态产品价值实现。
区域/流域大尺度系统性生态保护修复。该类型主要是为贯彻落实国家主体功能区战略、落实区域/流域大尺度系统性生态保护修复任务，通过政府购买服务、一体化保护和修复、布局优化调整、合理安排空间功能和资源要素配置等方式，提高生态产品供给能力，推动生态产品价值显化和价格机制形成。生态保护修复的对象是未充分发挥主体功能或需要系统性、整体性治理和调整结构布局的区域/流域生态系统。主要有三种价值实现路径。一是为落实国家生态保护修复战略或任务的纵向转移支付，包括为落实主体功能区战略对城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的定位而实施的纵向转移支付，以及为实现某个专项自然资源保护或生态修复任务的纵向转移支付（如中央财政对天然林保护的补贴、国家储备林建设等），最终通过转移支付直接推动生态保护修复，有效增加生态产品供给，如增加木材供给、森林碳汇等。二是生态受益地区向生态保护地区的横向转移支付，由政府主导，运用市场化的方式提高效率，促进区域间基于完成一定的规划目标任务而积极开展生态保护修复活动，推动生态产品资源优势的价值转化，包括流域上下游生态补偿和基于某个约束性规划指标的横向转移支付。三是区域/流域一体化保护和修复路径。如：内蒙古乌梁素海生态保护修复工程实施中，成立一体化保护和修复公司作为项目主体，负责项目的投融资、建设、运行和移交等工作。最终，通过发挥资源生态优势、获取资源利用权利、指标分成等方式产生预期收益，推进生态保护修复的同时，固化治理成果，形成优质生态环境、品牌输出、生态旅游等系列生态产品，实现从“资源包”向“资产包”的转化。
相关思考与分析
全面建立生态保护修复前、中、后端的调查、监测、预警、评价体系，为生态产品价值实现奠定基础。生态保护修复助推生态产品价值实现是全方位的：在生态保护修复前端，充分利用第三次全国国土调查和现有各类自然资源调查成果，识别生态保护修复的重点区域，以自然资源数量、质量、结构、生态功能为基础，明确生态产品调查监测本底及生态产品供应、开发利用潜力，为生态产品信息普查和确权登记奠定基础；在生态保护修复，中端加强监测、预警等技术管理，开展生态保护修复质量监测、生态问题动态变化监测等，与生态产品目录更新有效衔接，促进生态产品基础数据信息获取及动态监测制度的建立；在生态保护修复后端成效评估过程中，对生态系统格局、质量、服务、功能等进行评估，指征资源环境承载力，促进生态产品经营开发机制的设计和合理完善，为生态产品价值评价、产权交易制度提供有力的市场实证。此外，生态保护修复的成本核算，可与生态产品的保护成本与价值核算衔接对应，作为生态保护补偿机制、生态损害赔偿及离任审计等制度的有效依据。
完善不同生态保护修复类型下生态产品价值实现路径，在促进“两山”转化中持续发力。在责任主体明确的生态保护修复类型中，一是通过加强法规、政策监管力度，强化资源环境刚性约束；二是合理设置配额和排放标准，完善绿色认证及配套支持政策，充分体现生态产品的稀缺性，激活企业将生态环境外部成本内部化的动力；三是培育良性运转的交易市场，通过权益交易不断修正价格机制，让价值规律自发地刺激技术改进，提升生态环境保护效率。在历史遗留的生态保护修复类型中，一是明晰营利模式，吸引社会资本投入，综合运用政策、空间与产业规划、产权制度，满足市场预期，解决生态产品开发、利用中的政府投入不足问题；二是深化将用途管制拓展到整个国土空间的制度安排，丰富资源指标交易类型，进一步显化生态产品价值。在区域/流域生态保护修复类型中，应充分发挥“政府+市场”的叠加效应，借鉴“PPP”（政府和社会资本合作）、“EOD”（生态环境导向的城市开发模式）、“PPP+EOD”等模式，增强政府间协同合作，促进形成生态产品产业链，充分发挥金融资本的撬动作用，提高资金使用效率，推动生态产品价值实现与转化。
加强生态保护修复、实现生态产品价值须持续发挥市场在资源配置中的决定性作用。近年来，探索利用市场化方式推进生态保护修复成为管理部门日益关注的热点。如：矿山生态修复主体能够根据政策规定，通过利用残留资源、发展接续产业等方式，形成市场化运作的良性模式。生态修复的结果是提供优质的“生态产品”，其经济效益应该通过产品的形式予以实现。因此，充分发挥市场配置资源和调节经济活动的基本作用，探索将生态保护修复与生态产品价值实现有效衔接、挂钩和匹配，是形成生态保护修复价值导向，固化、拓展生态保护修复成果，促进生态产品生产、分配、交换、消费自发调节和可持续运转的关键。考虑生态产品作为公共物品的非竞争性和非排他性属性，应发挥政府在政策引导、市场机制建立和监管、生态保护补偿、损害赔偿中的权威性和公信力，充分调动市场积极性，挖掘市场的聚集和扩散功能，在推进生态保护修复的科学性和产业化发展过程中，多元化开展“生态保护修复+产业发展或资源权利使用与经营”等市场化手段，形成生态保护修复与生态产品价值的“实现—反哺”效应，确保生态保护修复和生态产品价值实现机制可持续发展。
深入开展生态产品价值实现多种机制研究，尤其是生态产品经营开发机制和生态产品保护补偿机制的健全完善。《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确，建立生态产品的调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、保障、推进等六大机制。生态产品调查与价值评价是价值实现的基础，而生态产品的供需对接、实现模式等经营开发机制，是现阶段推动环境友好型经济社会发展的关键。同时，加强政府主导的生态保护补偿制度设计与实践探索，形成健全的生态保护补偿和生态环境损害赔偿制度，能够形成保护修复生态环境的价值导向，引导政策和资金更多地向生态优势地区转移。一是保障供需关系稳定发展。生态产品供给不足、生态保护修复可以促进供给已成为共识，应探索完善有形生态产品的认证机制，吸引市场主体投入可预期的绿色生态产品保护修复与开发，持续增加生态产品供给；不断完善无形生态产品的具象化、量化形式，通过“政府+市场”方式促进资源权益交易或将无形生态产品附着于其他自然资源间接体现价值，推动保护修复后生态产品供给方和需求方的匹配，促进生态产品交易机制的建立。二是促进产业化发展。以生态产业化、产业生态化促进生态产品价值实现，是生态保护修复和生态产品价值实现可持续发展的直接和有效途径。在产业化发展与完善中，生态产品的价值得到市场主体认可，推进价格机制形成，促进价值评价机制建立和完善，能够产生“生产——交换——资金平衡——盈利——再生产”的良性循环。此外，应将初级产品与新型产业链、新业态结合，促进生态产品价值实现的多元化，以产业集聚带动社会资本向生态保护修复、生态产品价值领域转移。三是加强生态保护补偿。根据国土空间规划、主体功能定位及地区间资源禀赋差异等，完善生态保护补偿的原则与标准，不断提高保护补偿水平，保障优质生态产品的资源优势转化能力，确保生态资源保值增值。
（作者均供职于自然资源部国土整治中心）
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