整理自零点有数董事长袁岳博士在“第五届12345政务服务便民热线大会”上的发言
大家还记得我在去年的热线大会上提出了“天地线”的概念，就是12345热线既要当天线也要当地线，每天有很多群众往热线打电话，热线也办理了很多事情，我们要在热线中提炼出给领导做重要决策的参考依据，使得热线中间的每一通电话、每一个诉求，都转变成为政务部门真正落实为人民服务的做法。今天，在中央号召经济要朝向数字化经济转型，社会治理要朝向数字化治理转型的前提下，讨论热线是特别重要的。因为当我们谈到“让人民满意的公共服务”的时候，经常有点抽象，但在热线这个基础上让人民满意，会非常具体。群众打进来的电话，有很多是咨询的，有很多是举报的，还有很多是办事的。在有的地方每天有几千通电话，有的地方每天有过万通电话，最多的城市每天所接到的群众电话总量已经达到了10万之数。在去年新冠疫情期间，热线经受住了考验，群众觉得热线更靠谱了，有很多电话打进去以后问题的确解决了，或者群众得到答案了，有很多事情比以前处理得更好了。所以热线在很多地方越来越成为衡量这个地方是不是真正为老百姓办事的重要标杆；另一方面，也成为领导了解地方治下群众中间存在的问题以及问题解决成效的重要来源。今天，让我们重温一下热线作为天地线的价值，是具有高层决策支持与垂直任务管理功能的双线智能平台。今天的分享中，我以更加智能化的形式，重新梳理了热线的核心关键内容，就去年的分享做了进一步的优化。因为站在新的数字化发展水平的角度来说，一通热线电话打进来以后，所记录的工单的标准化成为现在非常重要的工作基础，所以现在不少地方提出了“工单革命”，零点有数也在积极地参与到工单革命中间来。如果工单不准确不标准，后面的一系列职能很难履行，很难针对具体问题提供更好的解决方案和更好的智能追踪管理系统，所以在只能在工单革命的基础上实现智能化分类、精细化分类。现有的城市问题如果做4级分类的话，差不多能够把事项精准到1400~1500个小类，如果做到6级分类的话，接近于3000~4000个细分小类。智能分类非常重要，因为匹配到知识库的话，可以更好地跟唯一答案精准匹配，能大大提高效率。在这个基础上，通过知识库的优化，通过精准匹配度的提高，未来提供自动匹配的能力将会更强。有了前面工单革命与智能分类的基础，可以快速地辨别出关键颗粒并对其进行进一步的深度分析。关键颗粒的辨别就是在众多的事情中间识别哪些是关键事项，比如说很多的热线中间可能其他项占比较多，但是其他项占得大，实际上也埋没了很多新的事情，是一个挺大的损失。零点有数也发现其实领导对新事项的出现，特别是带有未来趋势性发展的新事项，是非常关注的。一旦辨别出了关键颗粒，仅仅靠热线数据就太薄了，不太够，所以我们以关键颗粒为核心，再去整合相关部门和相关系统上的数据，也使得我们能够对问题的特性、总量、趋势、最佳解决标杆和对策思路有更好的解读，从而形成可供天线传达给领导的智能专报。有了领导对关键颗粒的认识和批示，有助于更好地整合资源，对这类重点问题和关键课题提供更好的解决方案。对其他大量的事项，如果能够实现精准准确的派单，也有助于事项在有限时间内得到高效解决。派单是派给“条”还是派给“块”，块是以条去协调还是以块去协调，这个问题可能今天在很多地方都有，不同地方也创造了不同的经验，我们要在梳理这些经验的基础上，对智能派单形成更好的派法。一旦完成派单以后，要对事项形成全程追踪，使得我们对这些事项最后办结的情形有更好的了解。在全国目前所有的400条左右的热线中间，能够一直从全程追踪做到系统评价的，实际上可能有那么三四十条热线，在整体八个环节上都在用功，而且达到了相当的水平。但是从主流角度来说，大量热线在基础工作部分中间做得比较薄弱，所以后续的很多东西都很难去做；另外，在天线这个部分中，实际上做得不太厚实，或者只是简单地按照热线的思路来做天线，领导很难找到很有感的问题点；从派单和最终办结的角度来说，闭环思路做得不够，以至于很难让大家觉得热线办事办到最后有回音、靠谱。所以今天我们已经基本上有了这样的一个思路框架，现在的目标是使得热线变成双线智能化的管理平台，使得热线的八个环节在未来有限的时间框架内转型升级。在我看来，新的这一年，如果能够在全国范围内，有差不多1/2左右的热线朝向数字化方向，朝向双线智能平台方向，就天线智能化、地线智能化方向推动的话，整个热线就会从现有的水平上提高到到一个新的阶段。我们的大框架和大方向涉及到数字化转型，如果把数字化分成三个阶段来讲的话，第一个阶段叫数字型系统（Digitization），有了数字型系统后，数据能够留存下来，而且能够导出、处理好可用。所以现在要做好出入标准化工单，做好职能分类。今天大部分的热线都已经有了接听系统、管理系统，有了数字治理的概念，所以要开始标注好数据、优化工单，这些都属于第一阶段中间的基础工作。第二个阶段叫数字化应用（Digitalization），当系统上面有了数据，如何用数据来更好地推动工作？比如推动领导的工作，推动派单更好地到位，指导派单单位的工作，这就到了数字化应用的阶段，其核心是关键颗粒分析和未来实时预警，这是两个非常重要的工作部分。第三个阶段叫数字化生态（Digital Eco），热线实际上就像一个港口，航线通向不同的部门，如果把数字化应用方面的工作做到常规常态化之后，就开始形成了数字化生态。所有的问题有数字化派单，有数字化反应，事情办好后有数字化追踪，结果产生后有数字化反馈，这样未来就变成一个事情的全链条、全维度和全周期都走向了数字化，这个时候称为数字化生态。目前热线所要推动的核心工作，即数字化治理的核心在第二阶段。当然有一些地方是新建的热线，可能有一部分第一阶段的工作还没做，但是我也建议有一些新建热线，在开始的时候未见得就一定要按照原来的方法一步步来做，可以从第二阶段的角度来思考如何把第一阶段和第二阶段进行整合。在第二阶段要以数字化分析作为核心，用好热线数据和以热线为线索整合好其他关键问题的数据，我们把这种工作称为算法化。算法化的关键是要针对热线中遇到的大量问题，怎么处理，怎么排先后顺序，怎么从中间找出关键重点，怎么预测问题点的重要性、先后性的变化，我们把这些工作称为综合算法。比如说有大量的跟民政系统相关的工作，跟园林部门相关的工作，跟城管部门相关的工作，其实每个部门的工作之间有一定交集，但是往往会有自己的特性。有时候一个部门管着很多工作，比如说市场监督部门涉及到的问题线路比较多，针对不同的问题线，以热线问题为线索来寻找、理解这个问题到底是什么问题，判别这个问题的性质程度，来为它提供更好的干预措施和解决方案，这一整套东西我们都称为算法，有判别算法、分类算法、匹配算法、推荐算法、标杆解剖算法、干预算法、对策算法······这一整套算法构成了政务脑细胞或者叫政务神经元。上图这个脑袋就是真正的政务云脑，外面要有基础系统，但是真正的脑细胞在里面。脑子是两个半球，每个半球分为若干脑区、区块，在每个区块里面靠外面的叫皮质，在中间的是脑干，皮质上面分布着很多神经元，不同的神经元对应着不同的事物，管理着不同的功能，每一个神经元相当于一个算法。当然有后台的技术在支持这些算法，这就是脑干的部分。所以一个脑袋由好多个脑区和好多个神经元构成，每个神经元里面有多个脑细胞，神经元的总量相当于脑容量。在政务云脑里面，神经元相当于算法，政务云脑要有若干个算法，以12345热线来说，如果细分的话，大概有3500~3800个左右的具体垂直问题场景，这些场景是提出问题的，要解决问题至少需要3500~3800个算法，这是我们需要的算法总量，脑子里算法总量的多少，构成了脑容量的多少。现在全国至少有10个左右的热线，能够有50~100个算法，这是现在目前算法的最高水平，但实际上需要3500~3800个。当然要进一步发展算法的话，在50~100个算法的基础上开发到200个算法，比从0开发50个算法要快，因为算法内部有很多的模块在其他的算法里面可以复用，所以算法开发的效率会是越来越高的。在政务部门和12345热线拥有算法以后，将来不只是派单，同时还给到算法，就帮助其在接收派单后更好地理解问题和更好地解决问题。未来不只是派活，同时要给算法资源，这是一种新型的赋能方式。很多市里面的热线在区里形成了办理派单的订单分中心，将来也不只是把活派出去，同时把涉及到这个活怎么加以分析、处理、判断的算法也给到使用，这样的过程称为部门赋能和层级赋能。将来做到数字化第二阶段的热线，典型的应用算法集成长成如下图所示的屋型结构。上层是综合算法，如做综合分析、排序预测、问题筛选的算法。然后前台有大量的垂直算法，分别针对不同领域的具体场景问题提供相应的支持算法。比如说上海市可以有专门针对台风来袭的算法，其他城市可能会有专门针对政法相关场景的算法，北京市石景山区有专门针对公用事业服务的算法。而且这类算法有个特点，就是一旦在一个地方开发出来，又能够支持到其他地方来更好地复用，所以前台垂直算法未来的总量非常大，而且关键在于通过热线开发的算法，可以覆盖到城市大部分的职能部门中间，都是可以复用的。而要支持实现这些算法，更好地快速开发与高效组合，就需要后台的技术算法来支持开发、优化、组合的工作。站在整个城市层面应用这样的技术，零点有数开发出了“城事预警机”。预警机可以在战场中，使我方的飞机掌握敌方的动态态势，预警对方的战机，更好地筹划、部署、迎战，战胜对手。如果把预警机的概念应用到热线中间，一方面热线中群众提出了大量的问题需要加以回答、解决，另一方面有大量的政府部门作为答案或者问题解决的供应者或支持者，这其中也需要从双方的态势中了解整体情形，分析关键事项、诉求主体与办事主体，分析目前典型风险的分布，来了解后面如何更好地加以指挥，解决相应的问题，而且不断累积解决问题的经验，使得解决方案和对策方案越来越优秀。这就构成了城事预警机平台，军事里面把预警机叫做“Air Early Warning”，零点有数把城事预警机的英文称为“Metro Early Warning”，英文简称“MEW”，发音连起来就是“很妙的解决方案”，配置城事预警机将使得我们更好地掌握态势，是未来部署工作的基础配置。在城事预警机中，数据分析的核心部分是“城事关键颗粒洞见引擎”。比如在热线的这么多事儿中，往往有些是关键事儿，有专门的模型或者算法来识别这些关键事儿，分成现有事项和关键潜在事项。识别出来以后，如何更好地理解这个事到底是什么？要进一步深度分析，而且热线数据只是个线索，可能它需要的数据不仅仅是热线的。比如说有关僵尸车的投诉，去年只有100起，今年有了500起，说明它上升了，但是投诉僵尸车的热线数据就是个投诉，就僵尸车本身而言，每个城市总共有多少辆僵尸车？分布在什么样的地方？如果要把僵尸车清零的话，需要采取什么措施？这些仅仅靠热线数据是不能完全说清楚的，所以要动用公安部门，要把从探头数据到网格数据到实地巡查数据结合起来，才能对这个问题达到深度洞见。洞见就是能说得清楚一个关键事项到底是怎么发生的？总量如何？分布特点是什么？发生地点具备什么特性？从时间来看，发展趋势如何？在这样的发展趋势里又说明了一些什么问题？在这个问题的解决方案中，总体上来说最佳的解决标杆是什么？有没有一些不同的解决标杆？现有的解决条件如何？如果采取对策，适合采取激进对策、保守对策还是温和对策？每个对策有几样做法？这就有助于在给天线做决策和给地线派单的时候，所有的相关要素和事项都非常清楚。零点有数把这个部分叫做“城事关键颗粒洞见引擎”(A Learning Engine for Key Elements)，英文简称“LEKE”，“LEKE”就是前面“MEW”的核心。MEW城事预警机相对来说是一个比较健全的配置，LEKE是一个相对核心的配置。如果有了LEKE，对于达到数字化的第二阶段来说，其实就有了关键配置；如果有了MEW，意味着在这个方面的综合解决能力会更强。不同的城市、区级单元在打造双线智能化平台，管理天线和地线的时候，具体情形和需求并不一样。所以中国的预警机和以色列的预警机、美国的预警机，从功能配置到技术特点都会有一些区别。但是对于一个专注在专业分析技术和算法技术领域的专业机构来说，可以把这些已经开发的模块和等待开发的模块进行综合配置以后，根据不同城市的具体需要，甚至不同城区的具体需要，开发出相应的MEW和LEKE。在这个领域中间，如果有一些可以借用的模块，有助于大大提升可用的工作平台的开发效率。当然每个城市都希望自己有一些创新的经验、创新的技术和创新的能力，专为本地有一些定制化的解决。像零点有数与陕西热线专注在三农问题上开发相应的问题解决模块，我认为是很棒的。因为现在热线对郊区问题和农村问题的反应本来是不太够的，所以整合全省的相应工单来进行问题分析，开发相应算法，是一个相对前沿的的做法。针对不同地方的热线，除了我们可能会借用一部分的标准成熟模块以外，同时会开发一部分创新独特的模块，我觉得这构成了各个地方MEW和LEKE未来发展的关键与核心。最后，我用热线数字化治理的六大特点，对于今天热线走向数字化治理和智能化治理的新台阶，来做一个总结。第一，中国政府其实是文本型政府，无论是对一个问题的记录、纪要还是领导讲话，原始的东西都是文件，文本是真正的核心。大部分的数据可能是因为某一个报表的需要、报告的需要、汇报的需要，被二次加工出来的，所以数字型的数据通常不是原始的痕迹数据，是经过梳理提炼出来的数据。在数据分析的时候非常讲究数据的原初性，像区块链的目的就是为了让原初的数据不可被轻易改变，具有它确切的意思。所以对于文本型政府治理来说，数字化非常重要的工作要从工单革命开始。群众打电话说一件事，结果可能没记全要素、没记准确意思，然后根据理解做了一个主观工单，那么跟他原来的电话相比，可能损失了超过40%的信息，这就是终端革命的重要性。第二，在天线和地线相组合的大逻辑下，要建立向上层决策者和基层执行者双端有感的智慧赋能机制。换句话说，一方面热线有一大堆的事儿，领导需要知道其中哪些事是需要他去关注和决策的，而且他去决策的时候，需要对问题能够较快形成选择、下决心。其实热线的数量非常多，它是一个宝库，只是现在很多的宝库梳理不出来。另一方面就是给基层派单的时候，我们有一些派单系统和习惯，但是可能准确度、精准性不足，需要在不断累积派单经验教训的基础上，不断优化派单模式，所以向上向下都有智能化的空间。第三，就是从综合算法向垂直算法的研究。但是很多地方现在连基础算法都没有，所以第一步要引入应用一些综合算法，使得对整体的态势感知、问题分析、预警选择等等方面有一定的基础能力，然后再从重要的垂直场景领域中间开始构建垂直算法，垂直算法可以容纳的数量非常多，它既是将来衡量政务云脑智商和智商水平高低的关键，也是我们能不能在向其他部门派单的同时加以赋能的关键。第四，在大规模的垂直场景里，算法和知识图谱生产线的建设水平，是下一步比拼各个地方新一代热线智能化建设的关键所在。有多少政府算法，有多少政务知识图谱，这些的总量才是衡量的关键。第五，要使热线成为“数据分析——决策支持——行动追踪——成效反馈”一体化的情报中枢，甚至有的地方成为了指挥中枢。在公安领域，非常讲究情指行舆一体化，这是目前智能公安或者智能警务中的关键，这个思路模式对于12345热线来说非常具有借鉴价值。第六，在上面这样的建设基础上，热线中心就不只是一个电话转接中心，而能够用算法能力支持相关部门以及下级单位的数字化。具有了这样的数字化行为能力，热线的重要性和价值就达到了新的水平，就有可能借助于大量的群众诉求在热线中间的进入和得到的妥善处理，推动城市更好地走向数字化生态方向。最后我来强调一下，应以群众的诉求为驱动，锁定关键，集聚算法，构建脑核，把打造数字化“政务天地线”作为工作关键。零点有数的工作口号叫做“信仰算法的力量”，我们愿意和热线界做运营和服务的朋友们，共同把12345政务服务便民热线打造成为一个更具备驱动性，更具备突破性、更具备赋能性的政务天地线。
