最高人民法院出台关于行政案件案由的暂行规定（附答记者问）
日前，最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《案由暂行规定》），就人民法院在行政立案、审判及执行工作中进一步规范行政案件案由作出相关规定，并就准确适用《案由暂行规定》下发通知。
行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。准确确定行政案件案由，有利于人民法院在行政立案和审判中准确确定被诉行政行为、正确适用法律，提高行政审判工作的规范化程度，提高行政案件司法统计的准确性和科学性，为人民法院司法决策提供更有价值的参考，提升人民法院服务大局、司法为民的能力和水平。根据现行有效的法律、法规及司法解释，《案由暂行规定》设置了三级行政案件案由：一级案由1个，二级案由22个，三级案由140个，对常见案件案由进行了列举。
通知指出，要准确把握案由的基本结构和适用范围。人民法院应当根据行政诉讼法和相关行政法律规范的规定，遵循简洁、明确、规范、开放的原则，按照被诉行政行为确定行政案件案由。《案由暂行规定》既适用于包括立案、审理、裁判、执行在内的行政案件的各阶段，也适用于一审、二审、申请再审和再审等诉讼程序。在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由。在审理、裁判阶段，人民法院发现初步确定的案由不准确时，可以重新确定案由。二审、申请再审、再审程序中发现原审案由不准确的，人民法院应当重新确定案由。在执行阶段，人民法院应当采用据以执行的生效法律文书中确定的结案案由。
通知强调，要准确理解案由的确定规则。《案由暂行规定》对行政复议案件、行政协议案件、行政赔偿案件、一并审查规范性文件案件、行政公益诉讼案件、不履行法定职责案件、申请执行人民法院生效法律文书案件、非诉行政执行案件等八类特殊行政案件的案由确定规则进行了明确，并指出了实践中应当注意的相关问题。
法发〔2020〕44号
最高人民法院
印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院分院：
《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》已于2020年12月7日由最高人民法院审判委员会第1820次会议讨论通过，自2021年1月1日起施行，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号，以下简称2004年案由通知）同时废止。现将《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）印发给你们，并将适用《暂行规定》的有关问题通知如下。
一、认真学习和准确适用《暂行规定》
行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。准确确定行政案件案由，有利于人民法院在行政立案、审判中准确确定被诉行政行为、正确适用法律，有利于提高行政审判工作的规范化程度，有利于提高行政案件司法统计的准确性和科学性，有利于为人民法院司法决策提供更有价值的参考，有利于提升人民法院服务大局、司法为民的能力和水平。各级人民法院要认真组织学习《暂行规定》，全面准确领会，确保该规定得到正确实施。
二、准确把握案由的基本结构
根据行政诉讼法和相关行政法律规范的规定，遵循简洁、明确、规范、开放的原则，行政案件案由按照被诉行政行为确定,表述为“××（行政行为）”。例如，不服行政机关作出的行政拘留处罚提起的行政诉讼，案件案由表述为“行政拘留”。
此次起草《暂行规定》时，案由基本结构中删除了2004年案由通知规定的“行政管理范围”。司法统计时，可以通过提取被告行政机关要素，确定和掌握相关行政管理领域某类行政案件的基本情况。
三、准确把握案由的适用范围
《暂行规定》适用于行政案件的立案、审理、裁判、执行的各阶段，也适用于一审、二审、申请再审和再审等诉讼程序。在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由。在审理、裁判阶段，人民法院发现初步确定的案由不准确时，可以重新确定案由。二审、申请再审、再审程序中发现原审案由不准确的，人民法院应当重新确定案由。在执行阶段，人民法院应当采用据以执行的生效法律文书确定的结案案由。
案件卷宗封面、开庭传票、送达回证等材料上应当填写案由。司法统计一般以生效法律文书确定的案由为准，也可以根据统计目的的实际需要，按照相应诉讼阶段或者程序确定的案由进行统计。
四、准确理解案由的确定规则
（一）行政案件案由分为三级
1.一级案由。行政案件的一级案由为“行政行为”，是指行政机关与行政职权相关的所有作为和不作为。
2.二、三级案由的确定和分类。二、三级案由是对一级案由的细化。目前我国法律、法规对行政机关作出的行政行为并无明确的分类标准。三级案由主要是按照法律法规等列举的行政行为名称，以及行政行为涉及的权利内容等进行划分。目前列举的二级案由主要包括：行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、行政征收或者征用、行政登记、行政确认、行政给付、行政允诺、行政征缴、行政奖励、行政收费、政府信息公开、行政批复、行政处理、行政复议、行政裁决、行政协议、行政补偿、行政赔偿及不履行职责、公益诉讼。
3.优先适用三级案由。人民法院在确定行政案件案由时，应当首先适用三级案由；无对应的三级案由时，适用二级案由；二级案由仍然无对应的名称，适用一级案由。例如，起诉行政机关作出的罚款行政处罚，该案案由只能按照三级案由确定为“罚款”，不能适用二级或者一级案由。
（二）起诉多个被诉行政行为案件案由的确定
在同一个案件中存在多个被诉行政行为时，可以并列适用不同的案由。例如，起诉行政机关作出的罚款、行政拘留、没收违法所得的行政处罚时，该案案由表述为“罚款、行政拘留及没收违法所得”。如果是两个以上的被诉行政行为，其中一个行政行为适用三级案由，另一个只能适用二级案由的，可以并列适用不同层级的案由。
（三）不可诉行为案件案由的确定
当事人对不属于行政诉讼受案范围的行政行为或者民事行为、刑事侦查行为等提起行政诉讼的案件，人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定中的相关表述确定案由，具体表述为：国防外交行为、发布决定命令行为、奖惩任免行为、最终裁决行为、刑事司法行为、行政调解行为、仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为、执行生效裁判行为、信访处理行为等。例如，起诉行政机关行政指导行为的案件，案由表述为“行政指导行为”。应当注意的是,“内部层级监督行为”“过程性行为”均是对行政行为性质的概括，在确定案件案由时还应根据被诉行为名称来确定。对于前述规定没有列举，但法律、法规、规章或者司法解释有明确的法定名称表述的案件，以法定名称表述案由；尚无法律、法规、规章或者司法解释明确法定名称的行为或事项,人民法院可以通过概括当事人诉讼请求所指向的行为或者事项确定案由,例如，起诉行政机关要求为其子女安排工作的案件，案由表述为“安排子女工作”。
五、关于几种特殊行政案件案由确定规则
（一）行政复议案件
行政复议机关成为行政诉讼被告，主要有三种情形：一是行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请；二是行政复议机关改变（包括撤销）原行政行为；三是行政复议机关维持原行政行为或者实体上驳回复议申请。第一、二种情形下，行政复议机关单独作被告，按《暂行规定》基本结构确定案由即可。第三种情形下，行政复议机关和原行政行为作出机关是共同被告，此类案件案由表述为“××（行政行为）及行政复议”。例如，起诉某市人民政府维持该市某局作出的政府信息公开答复的案件，案由表述为“政府信息公开及行政复议”。
（二）行政协议案件
确定行政协议案件案由时，须将行政协议名称予以列明。当事人一并提出行政赔偿、解除协议或者继续履行协议等请求的，要在案由中一并列出。例如，起诉行政机关解除公交线路特许经营协议，请求赔偿损失并判令继续履行协议的案件，案由表述为“单方解除公交线路特许经营协议及行政赔偿、继续履行”。
（三）行政赔偿案件
行政赔偿案件分为一并提起行政赔偿案件和单独提起行政赔偿案件两类。一并提起行政赔偿案件，案由表述为“××（行政行为）及行政赔偿”。例如，起诉行政机关行政拘留一并请求赔偿限制人身自由损失的案件，案由表述为“行政拘留及行政赔偿”。单独提起行政赔偿案件，案由表述为“行政赔偿”。例如，起诉行政机关赔偿违法强制拆除房屋损失的案件，案由表述为“行政赔偿”。
（四）一并审查规范性文件案件
一并审查规范性文件案件涉及被诉行政行为和规范性文件两个审查对象，此类案件案由表述为“××（行政行为）及规范性文件审查”。例如，起诉行政机关作出的强制拆除房屋行为，同时对相关的规范性文件不服一并提起行政诉讼的案件，案由表述为“强制拆除房屋及规范性文件审查”。
（五）行政公益诉讼案件
行政公益诉讼案件案由按照“××（行政行为）”后缀“公益诉讼”的模式确定，表述为“××（行政行为）公益诉讼”。例如，人民检察院对行政机关不履行查处环境违法行为法定职责提起行政公益诉讼的案件，案由表述为“不履行查处环境违法行为职责公益诉讼”。
（六）不履行法定职责案件
“不履行法定职责”是指负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为，从而使得行政相对人权益得不到保护或者无法实现的违法状态。未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责。
在不履行法定职责案件案由中要明确行政机关应当履行的法定职责内容，表述为“不履行××职责”。例如，起诉行政机关不履行行政处罚职责案件，案由表述为“不履行行政处罚职责”。此处法定职责内容一般按照二级案由表述即可。确有必要的，不履行法定职责案件也可细化到三级案由，例如“不履行罚款职责”。
（七）申请执行人民法院生效法律文书案件
申请执行人民法院生效法律文书案件，案由由“申请执行”加行政诉讼案由后缀“判决”“裁定”或者“调解书”构成。例如，人民法院作出变更罚款决定的生效判决后，行政机关申请人民法院执行该判决的案件，案由表述为“申请执行罚款判决”。
（八）非诉行政执行案件
非诉行政执行案件案由表述为“申请执行××（行政行为）”。其中，“××（行政行为）”应当优先适用三级案由表述。例如，行政机关作出责令退还非法占用土地的行政决定后，行政相对人未履行退还土地义务，行政机关申请人民法院强制执行的案件，案由表述为“申请执行责令退还非法占用土地决定”。
六、应注意的问题
（一）各级人民法院要正确认识行政案件案由的性质与功能，不得将《暂行规定》等同于行政诉讼的受理条件或者范围。判断被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，必须严格依据行政诉讼法及相关司法解释的规定。
（二）由于行政管理领域及行政行为种类众多，《暂行规定》仅能在二、三级案由中列举人民法院受理的常见案件中被诉行政行为种类或者名称，无法列举所有被诉行政行为。为了确保行政案件案由表述的规范统一以及司法统计的科学性、准确性，各级人民法院应当严格按照《暂行规定》表述案由。对于《暂行规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由,不得使用“其他”或者“其他行政行为”概括案由。
（三）行政案件的名称表述应当与案由的表述保持一致，一般表述为“××（原告）诉××（行政机关）××（行政行为）案”，不得表述为“××（原告）与××（行政机关）××行政纠纷案”。
（四）知识产权授权确权和涉及垄断的行政案件案由按照《最高人民法院关于增加部分行政案件案由的通知》（法〔2019〕261号）等规定予以确定。
对于适用《暂行规定》过程中遇到的问题和情况，请及时层报最高人民法院。
最高人民法院
2020年12月25日
最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定
（2020年12月7日最高人民法院审判委员会第1820次会议通过，自2021年1月1日起施行）
为规范人民法院行政立案、审判、执行工作，正确适用法律，统一确定行政案件案由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规和司法解释的规定，结合行政审判工作实际，对行政案件案由规定如下：
一级案由
行政行为
二级、三级案由
（一）行政处罚
1.警告
2.通报批评
3.罚款
4.没收违法所得
5.没收非法财物
6.暂扣许可证件
7.吊销许可证件
8.降低资质等级
9.责令关闭
10.责令停产停业
11.限制开展生产经营活动
12.限制从业
13.行政拘留
14.不得申请行政许可
15.责令限期拆除
（二）行政强制措施
16.限制人身自由
17.查封场所、设施或者财物
18.扣押财物
19.冻结存款、汇款
20.冻结资金、证券
21.强制隔离戒毒
22.留置
23.采取保护性约束措施
（三）行政强制执行
24.加处罚款或者滞纳金
25.划拨存款、汇款
26.拍卖查封、扣押的场所、设施或者财物
27.处理查封、扣押的场所、设施或者财物
28.排除妨碍
29.恢复原状
30.代履行
31.强制拆除房屋或者设施
32.强制清除地上物
（四）行政许可
33.工商登记
34.社会团体登记
35.颁发机动车驾驶证
36.特许经营许可
37.建设工程规划许可
38.建筑工程施工许可
39.矿产资源许可
40.药品注册许可
41.医疗器械许可
42.执业资格许可
（五）行政征收或者征用
43.征收或者征用房屋
44.征收或者征用土地
45.征收或者征用动产
（六）行政登记
46.房屋所有权登记
47.集体土地所有权登记
48.森林、林木所有权登记
49.矿业权登记
50.土地承包经营权登记
51.建设用地使用权登记
52.宅基地使用权登记
53.海域使用权登记
54.水利工程登记
55.居住权登记
56.地役权登记
57.不动产抵押登记
58.动产抵押登记
59.质押登记
60.机动车所有权登记
61.船舶所有权登记
62.户籍登记
63.婚姻登记
64.收养登记
65.税务登记
（七）行政确认
66.基本养老保险资格或者待遇认定
67.基本医疗保险资格或者待遇认定
68.失业保险资格或者待遇认定
69.工伤保险资格或者待遇认定
70.生育保险资格或者待遇认定
71.最低生活保障资格或者待遇认定
72.确认保障性住房分配资格
73.颁发学位证书或者毕业证书
（八）行政给付
74.给付抚恤金
75.给付基本养老金
76.给付基本医疗保险金
77.给付失业保险金
78.给付工伤保险金
79.给付生育保险金
80.给付最低生活保障金
（九）行政允诺
81.兑现奖金
82.兑现优惠
（十）行政征缴
83.征缴税款
84.征缴社会抚养费
85.征缴社会保险费
86.征缴污水处理费
87.征缴防空地下室易地建设费
88.征缴水土保持补偿费
89.征缴土地闲置费
90.征缴土地复垦费
91.征缴耕地开垦费
（十一）行政奖励
92.授予荣誉称号
93.发放奖金
(十二）行政收费
94.证照费
95.车辆通行费
96.企业注册登记费
97.不动产登记费
98.船舶登记费
99.考试考务费
（十三）政府信息公开
（十四）行政批复
（十五）行政处理
100.责令退还非法占用土地
101.责令交还土地
102.责令改正
103.责令采取补救措施
104.责令停止建设
105.责令恢复原状
106.责令公开
107.责令召回
108.责令暂停生产
109.责令暂停销售
110.责令暂停使用
111.有偿收回国有土地使用权
112.退学决定
（十六） 行政复议
113.不予受理行政复议申请决定
114.驳回行政复议申请决定
115.××（行政行为）及行政复议
116.改变原行政行为的行政复议决定
（十七）行政裁决
117.土地、矿藏、水流、荒地或者滩涂权属确权
118.林地、林木、山岭权属确权
119.海域使用权确权
120.草原权属确权
121.水利工程权属确权
122.企业资产性质确认
（十八）行政协议
123.订立××（行政协议）
124.单方变更××（行政协议）
125.单方解除××（行政协议）
126.不依法履行××（行政协议）
127.未按约定履行××（行政协议）
128.××（行政协议）行政补偿
129.××（行政协议）行政赔偿
130.撤销××（行政协议）
131.解除××（行政协议）
132.继续履行××（行政协议）
133.确认××（行政协议）无效或有效
（十九）行政补偿
134.房屋征收或者征用补偿
135.土地征收或者征用补偿
136.动产征收或者征用补偿
137.撤回行政许可补偿
138.收回国有土地使用权补偿
139.规划变更补偿
140.移民安置补偿
（二十）行政赔偿
（二十一）不履行××职责
（二十二）××（行政行为）公益诉讼
附答记者问
构建内容完整、联结紧密、逻辑合理的行政案件案由体系
——最高人民法院行政庭负责人
就出台《最高人民法院关于行政案件
案由的暂行规定》
答记者问
日前，最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称《案由暂行规定》），并就准确适用《案由暂行规定》下发通知。为更好理解和适用这一司法解释，最高人民法院行政庭负责人回答了记者提问。
问：请您简要介绍一下《案由暂行规定》的制定背景和主要过程。
答：随着人民法院行政审判工作的纵深发展，尤其是《中华人民共和国行政诉讼法》修订后，新增行政案件类型较多，2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已难以适应行政审判实践的需要，各级法院、社会各界要求修改和完善2004年案由通知的呼声十分强烈。2015年，最高人民法院行政审判庭启动对2004年案由通知的修订工作。
主要做了三方面的工作：一是，广泛收集基础资料。行政审判庭向国务院各部委征集各个行政管理领域所涉及到的设定所属系统工作职责特别是行政执法职责、具体管理权限的主要法律、行政法规、规章等规范性文件名称以及所属系统对外发生法律效力的行政行为种类、名称等，并根据国务院各部委的反馈信息，依据相关法律法规等对行政行为种类进行了归纳、整理。同时，也向全国各高级人民法院征集行政案件案由清单，为制定《案由暂行规定》打下坚实基础。
二是，广泛征求意见、积极开展调研工作。行政案件案由稿形成后，先后征求最高人民法院各相关部门、全国各高级人民法院的意见，也征求了全国人大法工委、司法部及国务院其他相关部委及直属机构的意见。2016年至2020年，行政审判庭分别在兰州、上海、西安、南京、杭州、呼和浩特、郑州等地召开由部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院法官、高校学者参加的行政案件案由研讨会，对行政案件案由稿进行多次充分的讨论研究。
三是，与审判实践紧密结合。2020年，行政审判庭将行政案件案由稿发送给北京市第一中级人民法院、第四中级人民法院，请这两家中级人民法院和其委托的两家基层人民法院依据该稿规定试行一个月。参照试行情况和反馈意见，行政审判庭对行政案件案由稿继续进行修改完善，形成呈报稿，提交最高人民法院审判委员会讨论。《案由暂行规定》及印发通知经最高人民法院审判委员会第1820次会议讨论通过，自2021年1月1日起施行。
问：请您简要介绍一下《案由暂行规定》的主要内容。
答：在《案由暂行规定》及印发通知的起草过程中，我们坚持紧扣行政审判实践、简洁实用、清晰准确、延续性、全面覆盖等原则，力图构建一个内容完整、内在联结紧密、逻辑顺序合理的行政案件案由体系。印发通知主要包括行政案件案由的基本结构、适用范围、确定规则、几种特殊行政案件案由确定规则及应注意的问题等。《案由暂行规定》具体列举一级、二级和三级行政案件案由名称。一级案由为“行政行为”，是指行政机关与行政职权相关的所有作为和不作为。二级案由为种类化的行政行为，是在2004年案由通知列举的行政行为种类基础上，根据立法和行政审判、行政执法实践，进行重新归纳和部分拓展作出的列举。目前列举的二级案由共计22个，包括行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、行政征收或者征用、行政登记、行政确认、行政给付、行政允诺、行政征缴、行政奖励、行政收费、政府信息公开、行政批复、行政处理、行政复议、行政裁决、行政协议、行政补偿、行政赔偿及不履行职责、公益诉讼等。三级案由依照现行有效的法律、法规、规章及司法解释等列举的行政行为名称，以及行政行为涉及的权利内容等，对二级案由进一步细化。
《案由暂行规定》以列举的方式，将行政诉讼中的常见案件案由一一列出。同时，印发通知对行政复议案件、行政协议案件、行政赔偿案件、一并审查规范性文件案件、行政公益诉讼案件、不履行法定职责案件、申请执行人民法院生效法律文书案件以及非诉行政执行案件等八类案件的案由作出专门规定。印发通知还对确定行政案件案由的细节问题作出规定。如，被诉行政行为是两个或两个以上具有关联性的行政行为合并审理案件如何确定案由、起诉人未针对行政主体或行政行为提起行政诉讼等情形确定案由的方法等，通过对案由确定规则的明确和细化，加强对行政审判人员实际使用案由的指导，避免将案由写为“其他”或“其他行政行为”的情况出现。
问：请问《案由暂行规定》在实践中有哪些具体适用规则？
答：为了确保行政案件案由表述的规范统一，确保司法统计的科学性、准确性，各级人民法院应当严格按照《案由暂行规定》表述案由。在确定行政案件案由时，应当首先适用三级案由；无对应的三级案由时，适用二级案由；二级案由仍然无对应名称的，适用一级案由。例如，起诉行政机关作出的罚款行政处罚，该案案由只能按照三级案由确定为“罚款”，不能适用二级或者一级案由。对于《案由暂行规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由。
《案由暂行规定》及印发通知适用于行政案件的立案、审理、裁判、执行的各阶段；也适用于一审、二审、申请再审和再审各审判程序。在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由。在审理、裁判阶段，人民法院发现初步确定的案由不准确时，可以重新确定案由。二审、申请再审、再审程序中发现原审案由不准确的，人民法院应当重新确定案由。在执行阶段，人民法院应当采用据以执行的生效法律文书确定的结案案由。案件卷宗封面、开庭传票、送达回证等材料上应当填写案由。司法统计一般以生效法律文书确定的案由为准，也可以根据统计目的的实际需要，按照相应诉讼阶段或者程序确定的案由进行统计。
问：请问《案由暂行规定》在具体适用过程中有哪些注意问题，实践中应当如何理解和把握？
答：实践中，应当重点把握以下三点：
一是要正确认识行政案件案由的性质与功能，不得将《案由暂行规定》等同于行政诉讼的受理条件或范围。行政案件案由主要是对行政诉讼中被诉对象，也即行政行为的列举，以方便案件的定性和法律适用；而行政诉讼受理范围，则是着眼于界定可以进入司法审查的行政行为范围，主要目的是明确司法权对行政权监督的边界。因此，判断被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，必须严格依据行政诉讼法及相关司法解释的规定。
二是《案由暂行规定》具有一定的开放性。由于行政管理领域及行政行为种类众多，《案由暂行规定》仅能在二、三级案由中，列举人民法院受理的行政案件中常见被诉行政行为，无法列举所有被诉行政行为。对案由中未列举的被诉行政行为，人民法院可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由。若没有相应的法律、法规、规章和司法解释的明确规定，可以通过概括当事人起诉的行政行为或争议事项等来表述案由。
三是行政案件的名称表述应当与案由的表述保持一致。行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，行政案件名称一般表述为“××（原告）诉××（行政机关）××（行政行为）案”，不得表述为“××（原告）与××（行政机关）××行政纠纷案”。