耕地破坏鉴定向何处发力

□ 郧文聚

　　河南、湖北两省分别出台的耕地破坏鉴定技术规范被媒体报道后，一段时间以来，“耕地破坏如何鉴定”“耕地破坏问题如何破解和防范”等话题引起广泛关注。事实上，司法部已有《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》；自然资源部和农业农村部也在依据职责分工，研究制定相关行业规范。在多年来参与耕地破坏案例现场勘查和分析研究的实践中，笔者萌生了以下几点原则性思考：

　　耕地破坏是对耕地资源的实质性伤害，导致耕地功能永久性或难以逆转的损失。从耕地破坏性质上划分，耕地破坏可以区分为物理性破坏、化学性破坏和生物性破坏三类。因此，在耕地破坏鉴定实践中，就要分类细化并制定耕地破坏程度分级标准。如，司法部颁布的技术规范就明确了“严重破坏”和“破坏”两个尺度。湖北的技术规范将耕地破坏明确为“一般破坏”和“严重破坏”两级。河南的技术规范则明确为“一级”“二级”和“三级”，其中三级为严重破坏。这些技术规范对耕地破坏的鉴定，都采取了关键因子法，尽可能地使用量化了耕地破坏程度的区分，具有可操作性，也一定程度上缩小了规范使用者的自由裁量权。从耕地资源管理角度出发，重点关切的应是耕地破坏导致耕地灭失或耕地功能（包括自然生态功能）难以逆转的恶化。从已经出台的几份技术规范来看，这一问题还没有得到充分的解决。

　　耕地破坏会造成耕地利用的严重障碍，导致耕地生产能力的永久性丧失或难以恢复的丧失。目前，我们对耕地生产能力的关心依然集中在单产的高低上，并没有很好地顾及因耕地破坏引发的农产品品质、风味变化。随着我国高质量发展的深化，消费者更加注重农产品的品质和风味，耕地破坏鉴定必然更多关注到耕地破坏问题中，那些对农产品品质有决定性作用的方面，如耕地土壤微生物的变化。而这方面的科学研究和司法鉴定实践还是很不足的。近20年来，全世界的科学家都已经注意到耕地土壤健康的关键变量是生物多样性，认为耕地活力的根本源泉正在于此。因此，对于耕地破坏鉴定，仅仅关注物理学、化学指标的重大变化是不够的，需要将更多目光放到对土壤生物多样性及其对农产品品质的影响上来。

　　耕地破坏造成了耕地系统生态环境的根本性恶化，超出了耕地资源和耕地利用环境自然恢复或人工辅助恢复的阈值。耕地污染是耕地破坏的一个重要类型，工矿废弃物和生活垃圾的堆放、填埋不当是比较普遍的一种耕地破坏行为。而灌溉水质、农药化肥除草剂使用不当，也会逐步积累耕地环境问题。从已经颁布的几个技术规范来看，这方面的规定还比较简单、薄弱，亟待充实完善。相信随着三大污染攻坚战的深入，一些地方相对比较严重的耕地水土环境问题一定能够得到解决。而这个过程应该置于严格的科学观测监督之下进行。

　　耕地破坏入罪入刑是为了惩恶扬善、止纷定争，我国生态文明建设迫切需要大力弘扬耕地保护领域的法律正义。《刑法》第三百四十二条“非法占用农用地罪”是开展耕地破坏鉴定工作的法律基础。《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕03号）第二条第三款规定，耕地破坏鉴定主体为“市（地）级或者省级国土资源行政主管部门”。从现行法规和标准来看，并没有规定可以接受委托承担耕地破坏鉴定的机构及其资质，也没有规定具备什么样资格的自然人可以接受委托成为耕地破坏鉴定专家组的成员。这是导致耕地破坏鉴定实践受阻的一个重要原因，亟须加以完善。

　　最严格的耕地保护制度，只有建立在最严密的法治体系上，才能落在实处。承担耕地保护监督第一责任的自然资源部门责无旁贷，应该加紧总结各地实践，加快完善耕地破坏鉴定技术保障基础工作，助力耕地破坏司法鉴定尽快成为耕地保护的一把利剑。

　　（作者单位：自然资源部国土整治中心）