小议城市发展基金
本文章为WEFore原创！（一）城市发展基金的发展现状
随着地方政府融资平台的政府融资职能被剥离，而地方政府稳增长的任务并未被剥离，其在地方经济中的核心作用并未被改变，在此背景下，地方政府与金融机构一拍即合，城市发展基金如雨后春笋般冒出。当前，我国城市发展基金的数量和规模呈井喷状态，截至目前，我国城市发展基金共成立980支，基金规模达33004.58亿元。未来，城市发展基金的发展空间十分广阔。
目前，城市发展基金在经济较为发达、信用评分较高的地区发展迅速，北京、上海、江苏、浙江、广东等东部沿海地区的经济发展水平较高，是城市发展基金发展最快的地区。
（二）城市发展基金运作模式
以商业银行参与作为投资人为例，城市发展基金参与方主要包括商业银行主导成立的有限合伙人、作为普通合伙人的政府旗下的城投公司、作为产业基金受托管理人的信托公司和被投资人。在运作模式安排上，若由商业银行主导资金募集，通常由商业银行通过发行理财产品形成理财资金池，运用资金池的资金和城投公司的出资共同成立发展基金，将基金交予受托人——信托公司进行管理。在对城市建设项目进行充分论证的基础上，对项目主体即被投资人进行股权融资，并通过合理的退出机制安排，由普通合伙人在合伙契约中承诺在一定的时间内以特定的方式结束对创业企业的投资与管理，收回现金或有流动性的证券，给投资者分配项目收入作为基金的投资收益来源。对于商业银行来说，通过参与发展基金，可以转变商业银行赚取存贷款利差的传统经营模式，逐步向通过资产管理业务赚取中间业务收入的经营模式转变。
上述城市发展基金的运作模式中，商业银行作为投资人和被投资人的中介，通过设计针对相关项目的理财产品并发售来完成社会资金的募集。而具有类似功能的其他金融机构，如信托公司、保险公司等同样可以通过设计相关的产品，来完成对社会资金的募集。
（三）城市发展基金的新动向
第一，政府在城市发展基金的应用实施过程中表现的更加积极。以前政府只是关注资金有没有按照预算指标下达，有没有拨款到相关项目或企业；而现在及以后，从前端寻找好的基金管理公司进行合作，借助专业的团队找到好的项目，到终端引导社会资金，利用杠杆作用推进城市化建设的整个过程，政府都将参与进去。
第二，城市发展基金的市场化运作成为发展趋势。目前，城市发展基金在募资、投资、投后管理、清算、退出等均逐渐向市场化转变，投资方式从债务融资向股权投资转变；而以前的城市发展基金更多是以政府直接举债或者“明股实债”的形式运作，整个运作过程市场化程度较低，并且政府的债务负担较重，目前国家已经出台政策严格控制地方政府债务的增加，所以对于城市发展基金而言，市场化运作是大势所趋。
第三，由金融机构发起成立的城市发展基金，其投资区域并不局限于本地，而是着眼于全国各地。金融机构依靠自身丰富的社会资本资源，在全国范围内寻找优质的城市发展项目，与项目所在地政府建立合作关系，助力当地的城市发展建设。
第四，多个金融机构合作成立城市发展基金。城市发展基金往往规模较大，为了能有效调动社会资本，成立规模庞大的基金，商业银行、保险公司、信托公司等金融机构将各自的资源优势相互整合，走上了合作的道路。如2016年12月，中国人民保险集团、中国建设银行、顺德控股与凯利易方集团四大巨头，分别出资50亿元、35亿元、15亿元、0.1亿元，发起设立了顺德城市创新发展基金。
（四）城市发展基金前瞻
2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，也称“43号文”，43号文规定“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。至此，地方政府融资平台的政府融资职能被剥离。
2016年10月20日，国家财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，强调要加强PPP项目的财政管理，重申要加强PPP项目监管，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
前瞻性分析：从严格意义上讲，城市发展基金其实是组织一个包括政府投资者、专业投资机构和社会投资机构在内的PPP资金池，通过这种模式将社会资本纳入城市发展建设项目中，从而为这些公共性建设和发展项目提供充足的资金支持。当前政府相继出台相关政策要严格控制地方政府债务的增加，明令禁止以“明股实债”的模式进行融资，这将倒逼城市发展基金向完全市场化的方向发展，基金的募资、投资、投后管理、清算、退出等均通过市场化运作是未来的发展方向。所以，在此趋势下，银行作为投资方，将逐渐承担更大的市场风险，投资收益的安全性和稳定性与之前政府简单的债务融资相比将会大大降低。银行参与政府项目获得的预期收益以及收益的风险大小，将更加依赖于前期对项目本身效益性的综合评估，对政策风险、市场风险、经营风险等方面的综合预判，以及项目实施过程中对风险的严格控制。总之，银行获得效益的渠道将更加依赖于项目本身，获得效益的难度将会大大提高。
（五）案例分析海林投资设城市发展投资基金 欲撬动万亿市场
2016年12月底，由海林投资发起的城市发展投资基金正式成立，目前已完成实缴资金40亿元，这也标志着以金融创新和管理创新见长的海林投资正式进军城市发展投资领域，助力我国新型城镇化建设。
海林城市发展投资基金采用有限合伙的设立形式，以棚户区改造、地产、产业园区等为主要投资方向，目前已储备包括成都金牛区公房改造，成都温江区医疗城建设，山东临沂空港园区，无锡新一代信息产业园等多个项目。
点评：海林投资设立城市发展投资基金的显著特点是：一方面，海林投资利用自身丰富的社会资本资源和雄厚的资本实力，主动发起创立城市发展投资基金，而不是被动等待政府有相关项目需求时才去寻求与政府合作的机会；另一方面，海林投资设立的城市发展投资基金将投资区域着眼于全国，在全国范围内寻找优质的项目，与项目所在地政府建立合作关系，从而寻求基金效益的最大化。
（六）风险性分析和指导建议1、市场风险
市场风险主要是指经济体系的系统性风险，城市发展基金多为封闭式运作，不能像证券市场一样，可以随时进行交易，因此城市发展基金的收益与当地城市经济发展状况密切相关，因此，如果经济增速放缓，就有可能不能保证基金预期的收益率。
建议：基金选择项目时尽量选择项目所在地经济发展较快，市场表现活跃的地区。苏州地处长三角经济发展聚集区，经济环境较好，比较适合运作城市发展基金，在选择项目时优先选择苏州重点发展区域的项目，降低收益风险、提高综合收益。
2、政策风险
城市建设与政府的政策规划密切相关，城市建设的重点项目往往代表政府对城市未来的规划方向，所以一旦政府政策出现变动或者遇到政府换届等情形，造成项目贬值或者中止，不能正常开展，可能会造成投资收不回去。
建议：基金在选择投资项目时，优先选择在当届政府领导班子任期内的项目，项目的发展方向符合当地发展的实际情况，在满足当地政府的政策规划的同时又符合国家层面的战略规划，从而尽可能降低政策发生大的变动的可能性。
3、经营管理风险
目前，虽然我国城市发展基金发展迅猛，但基金的运作模式还不成熟，正处于探索阶段，相关法律法规不健全，缺乏专业的基金管理人才，这在一定程度上会加大基金的风险。
建议：银行参与城市发展基金的最终目的是取得安全稳定的效益，所以基金的运作最终要以项目效益为落脚点。虽然目前城市发展基金运作的全流程都逐渐市场化，“收益共享、风险共担”是城市发展基金的发展趋势，但现阶段要求银行理财资金共担风险难度较大。银行在更多的时候应该将重点放在控制风险层面，严格考察项目的各个环节，评价项目的稳定赢利点，从而保障银行较为稳定的收益。
4、流动性风险
由于城市发展基金投资的对象为实业，规模大，周期长，资金流动性低，这样就给各投资主体带来了较大的流动性风险。
建议：基金资金的募集应根据项目的进展情况，分阶段募集资金。项目规划的越详细，越有利于投资方合理安排资金的募集，从而尽可能的减少项目对资金的占用。同时也要对项目产生的阶段性的效益进行计划，使得投资方能及时收回部分资金，解决自身的资金流动问题。