德国应对“外国恐怖主义战斗人员”回流主要措施

前“伊斯兰国”首脑称，一旦英国崩溃，该恐怖活动组织对全球国际恐怖主义的吸引力在德国也将得到增强。德国联邦情报局估计超过1050个“外国恐怖主义战斗人员”离开德国去往叙利亚、伊朗。截止2018年12月，这1050人中有350人返回德国本土，200人在海外战斗时死亡。2019年，德国在叙利亚和伊朗的北部，至少拘留了42名“外国恐怖主义战斗人员”，和被认定为双重国籍的一些妇女和至少59名儿童。但德国政府在如何妥善处理上述人员面前，遇到了压力。此后，德国联邦政府试图通过一项新的立法提议，该提议将强制剥夺德国籍“外国恐怖主义战斗人员”的公民身份。这一提议表明德国将对“外国恐怖主义战斗人员”采取更为严格的预防和遏制相结合方法。同时，在证据充分的情况下提起刑事诉讼。为了限制恐怖活动人员跨境流动，德国政府采取了一些边境管控措施。此外，德国政府还针对海外的德国籍“外国恐怖主义战斗人员”和其家人进行宣传工作。

1.大范围遣返

首先应该指出，遣返不是唯一的选择。“外国恐怖主义战斗人员”也可由该区域的法院或即将设立的国际“IS法庭”起诉。这两种备选办法在其他地方得到了普遍的支持。虽然从证据固定和受害者赔偿的角度来看，区域起诉似乎很有吸引力，但由于伊拉克和库尔德司法机构内部大范围的负面新闻，让欧洲地区民众质疑区域起诉的司法公信力。此外，联合国也不太可能建立国际“IS法庭”。因此，遣返成为可供选择的唯一答案。事实上，有两种可能遣返“外国恐怖主义战斗人员”的方法：一方面是在不主动遣返的情况下准备在德国起诉；另一方面是主动遣返，并在可能的情况下在德国起诉。

目前，德国政府正准备在国内对“外国恐怖主义战斗人员”提起诉讼，例如对43个被认定并拘留的德国籍“外国恐怖主义战斗人员”中的32人进行调查。为此，德国联邦外国情报局（Bundesnachrichtendienst，简称BND）正在对库尔德拘留中心的“外国恐怖主义战斗人员”进行审讯。大多数调查着眼于“外国恐怖主义战斗人员”在恐怖活动组织中的成员资格。一旦认为该人是恐怖活动组织成员，就应受到《德国刑法》第129a和129b条的规制。同时，德国检察官还声称，根据德国的《国际法犯罪法》，“外国恐怖主义战斗人员”可能会面临军事法庭的审判。到目前为止，上述调查已经产生了20项逮捕令，可以在“外国恐怖主义战斗人员”入境德国时立即将其逮捕。

然而，德国也不愿意积极遣返“外国恐怖主义战斗人员”。虽然德国政府承认每个公民都有返回德国的基本权利，但同时指出，积极遣返的必要先决条件是领事访问。由于德国在叙利亚和库尔德人控制的领土上没有领事协助，因此实际上这种“基本权利”是被保留的。

尽管如此，德国主要的政治家并没有完全排除积极、有控制地遣返前“伊斯兰国”“外国恐怖主义战斗人员”的可能性。德国联邦外交部长海科·马斯说，如果能保证某人返回后将受到起诉，遣返是可以设想的。英国内政部联邦部长霍斯特·西霍弗（HorstSeehofer）也有类似的说法。对于可能被起诉的“外国恐怖主义战斗人员”、妇女以及儿童，德国联邦政府正在研究从叙利亚和库尔德人控制的领土遣返的可能性。

鉴于公共和国家安全，在收集充分证据以便在国内审判和起诉“外国恐怖主义战斗人员”前，反对积极遣返的做法是可以理解的。相反，如果没有足够证据证明该人实施了恐怖主义犯罪行为或其他应受惩罚的犯罪行为，也不得无限期拘留。德国不得“外包”预防性安全拘留，这种拘留根据其本国法律是非法的（如关塔那摩Guantanamo的做法）。相反，如果没有证据表明个人实施了恐怖主义犯罪行为或其他应受惩罚的犯罪行为，德国必须尽快解除对该人的拘留措施。

2.运用刑事审判

2015年德国法律改革引入并扩大了惩罚与恐怖主义有关的筹备、计划以及金融等预备行为。例如，自2015年，以接受或提供恐怖主义培训为目的，计划出国旅行将触犯德国刑法。此外，德国《刑法典》现已将收集、保存以及向意图实施恐怖行为的人提供资金支持等行为正犯化。此外，一个人在德国为了接受训练或进行恐怖活动，而发起或保持与恐怖活动组织密切联系也被规定为刑事犯罪。如果仅实施了恐怖活动的预备行为，那么将面临1至1至10年的监禁。在加入恐怖活动组织期间实施刑事犯罪，例如谋杀和劫持，根据德国刑法将加重刑罚。

据报道，2012年前后已经有德国籍“外国恐怖主义战斗人员”回流德国。但是直到2014年，德国传媒才报道了德国首次起诉和判决“外国恐怖主义战斗人员”克列什尼克回流的过程。来自德国黑森州的克列什尼克其父母是科索沃人，他在19岁时加入了叙利亚的“伊斯兰国”，他认为宗教极端主义战争是他的宗教职责。2013年7月，克列什尼克乘坐巴士经土耳其前往叙利亚，并宣誓效忠“伊斯兰国”。他在阿勒波接受了武器训练，并在哈马市附近的战场参与了武装警戒和一次战斗任务。审判中，克列什尼克提出，国际恐怖活动组织每月向其提供食物、衣服、武器以及50欧元。在这期间，他一直通过电话与德国的家人保持密切联系。克列什尼克在叙利亚时，其家人努力与德国政府合作，以帮助其入境德国。2013年12月，克列什尼克设法经土耳其返回德国，并在抵达后的第2天被德国警方逮捕。2014年底，在法兰克福高等地方法院的审判中，他重申，他最大的目标仍然是在反对压迫的斗争中牺牲，但他不愿意与叙利亚的其他穆斯林战斗，这就是他返回德国的原因。参考控辩双方辩论和合议庭裁决，根据未成年人刑法他被判处三年零九个月的监禁。在判决中，法官强调克列什尼克没有前科，过去也没有表现出任何激进倾向。克列什尼克高中毕业后，只被一所职业培训学校录取，这或许是使他自我极端化的原因。

据报道自克列什尼克案被审判以来，德国约有750人因参与或支持恐怖活动组织或其他与恐怖有关的犯罪行为而受到调查。在“外国恐怖主义战斗人员”方面，仅2016年就有130起针对190名被告的未决案件。在这些案件中唯一可用的证据往往是被告的证词，然而根据德国刑事诉讼法被告有保持沉默的权力。在少数情况下，情报机构能够恢复“外国恐怖主义战斗人员”的Facebook聊天记录或电话记录和信息，这可能为其实施的犯罪行为提供一些证据。在其他情况下，在包括Facebook和Twitter在内的社交媒体上，“外国恐怖主义战斗人员”发布的照片在审判中被视为不利于他们的证据。然而，即使这些证据可以通过漫长的过程获得，但是大部分仍然是间接证据。这样又引发了一个新的问题，一旦“外国恐怖主义战斗人员”发送的信息是加密的，调查机构就无法解密和读取。由于缺乏现有证据或者证据质量低下，许多“外国恐怖主义战斗人员”无法被定罪，或仅被判犯有恐怖活动罪以及在叙利亚和伊拉克实施战争罪，而不是包括谋杀和过失杀人的针对个人的严厉刑罚罪名。在许多情况下，“外国恐怖主义战斗人员”的刑期通常低于5年。可能是希望收集在德国境内预备行为的证据比从饱受战争蹂躏的叙利亚获取证据更容易，2015年德国颁布了“计划出国接受恐怖主义训练或参与恐怖活动组织”的罪名。被告被控犯有这一犯罪行为的第一个案件发生在2016年年中，被告萨布里·埃尔被判处3年监禁。

3.提议剥夺国籍

虽然澳大利亚和英国已出台立法，允许在不同程度上排除或剥夺“外国恐怖主义战斗人员”的公民身份，但目前在德国剥夺上述人员公民身份是不可能的。《德国宪法》第16(1)条第1句规定，德国公民身份不能被剥夺。第二句随后强调，只有在不会导致一个人成为无国籍人的情况下才有可能使他失去德国公民身份。例如《德国公民身份法》规定，如果一个人加入外国军队而且他也拥有该国公民身份，他就会失去德国公民身份。虽然有些人将“外国军队”解释为也包括非国家武装团体，如“伊斯兰国”，但多数意见认为这仅适用于另一个民族国家的军事力量联合。因为“伊斯兰国”并不是国家，所以该法条并不适用于德国籍“外国恐怖主义战斗人员”。因此，根据德国《宪法》，目前在法律上不可能取消“外国恐怖主义战斗人员”的德国公民身份，加入国际恐怖活动组织的行为不会导致德国公民身份终止。

2014年以来，一些德国政治家主张通过纳入德国公民身份终止的其他案例来修订《德国公民身份法》，但仅限于双重国籍的公民。例如有人建议，无论是否与另一个国家有关联，加入外国战斗部队应导致双重国籍公民自动丧失德国公民身份。据报道，2017年5月保守的基督教民主党再次尝试推动这一领域的法律改革。然而到目前为止，该提议没有获得德国国会通过。

4.强化社区矫正

因为德国存在对“外国恐怖主义战斗人员”入境矫正的计划，所以德国经常被称为一个支持“外国恐怖主义战斗人员”入境的国家。2010年，德国联邦宪法保护办公室（德国情报机构）推出了一项针对希望脱离激进势力的宗教极端主义人员的HATIF项目。HATIF是“离开恐怖主义和伊斯兰狂热主义”的德语缩写，在阿拉伯语中也是电话的意思。HATIF项目目的在于通过电子邮件或电话热线向希望脱离宗教极端主义的个人及其家人提供支持。2012年，德国伊斯兰主义专家克劳迪娅·丹茨克表示，该项目并不十分成功。由于该项目与德国政府情报机构紧密联系，大部门公众对此该项目抱有怀疑态度。数据显示，2010年至2014年间，只有104人参与了该项目。2014年，德国政府终止了HATIF项目。

德国联邦移民和难民办公室于2012年推出了另一个方案，目的在于给担心自己或家人极端化的人提供帮助。该方案由德国不同州的几个专门从事反极端主义的非政府组织合作实施。德国联邦办公室设立了一个全国极端化咨询中心，可以通过电话热线联系。总共有5名工作人员可以接听电话，且可以将人们介绍给来自不同非政府组织的大约60名工作人员以获得面对面的支持。2017年4月的数据显示，自推出以来工作人员处理了3400个电话，尤其是在过去两年中频率有所增加。总部设在柏林的非政府组织HAYAT也经常被要求通过电话咨询来解决“外国恐怖主义战斗人员”及其家庭的问题。这一过程首先是对个人进行案例分析和风险评估；其次，HAYAT将提供一个框架来解决特定案例中的极端化问题；最后，寻找住房和就业机会或在教育领域重新就业的方法来为回流人员创造良好社会融入前景。值得注意的是，参与该方案是自愿的，目前德国没有针对“外国恐怖主义战斗人员”的其他方案。

此外，虽然德国因参与恐怖活动组织而被起诉和监禁的“外国恐怖主义战斗人员”的数量在增加，但德国监狱中实施的去极端化措施却很少。直到最近，德国政治家们才开始呼吁在监狱中针对“外国恐怖主义战斗人员”和其他宗教极端主义人员引入更多去极端化项目。在德国针对新纳粹人员的监狱及其退出计划已经实施，有人认为这可能也适用于消除被监禁的“外国恐怖主义战斗人员”激进倾向。此外，有人指出，将宗教神职人员融入监狱可能有助于改变“外国恐怖主义战斗人员”对宗教教义的不正确理解。在欧盟对柏林组织“反暴力网络”工作的资助于2014年耗尽后，他们在北莱茵－威斯特法伦州、下萨克森州以及汉堡的项目已经停止。只有柏林和黑森的项目还在继续。没有资料支持德国在监禁期间针对“外国恐怖主义战斗人员”实施了系统的去极端主义方案。

上述情况表明，德国的“外国恐怖主义战斗人员”社区矫正范围有限，且是自愿参与的。德国缺乏针对包括“外国恐怖主义战斗人员”在内的恐怖活动人员监禁期间和监禁后的社会重返计划。

5.实施边境管控

德国政府制定了“旅行中断计划”，包括为防止潜在的“外国恐怖主义战斗人员”离境而采取的各种措施。德国安全部门经常通过所谓的“冒险谈话”，来警示那些“合理怀疑”的恐怖活动嫌疑人员，并告知他们德国政府已经意识到他们的计划，以及该计划将面临的刑事处罚。

此外，德国安全部门还会将有关个别案件的情况通知具有可以采取限制个人出行措施的职能机构，例如警察、市议会以及外国人办公室。德国政府如果发现该人可能对德国内部、外部安全或其他重大利益构成威胁，那么针对德国公民，德国政府将宣布该人的护照暂扣或作废；针对非德国公民，德国政府将限制该人出入德国边境。

其他倡议属于反极端主义领域，其中许多倡议是在州一级实施的。例如，在黑森州，首先，当地政府要到学校向学生解释前往叙利亚的负面影响；其次为防止个人前往叙利亚，正在计划制定出入境预警系统；最后，还将建立热线电话和家庭咨询中心。例如，HAYAT是一项已经实施的家庭咨询方案，可供试图到达、已经去过叙利亚或从叙利亚返回的个人家庭成员或朋友使用。HAYAT由位于柏林民主文化中心的一个独立基金会运营，在德国联邦移民和难民局的支持下，HAYAT充当了家庭与政府之间的桥梁。“安全伙伴关系倡议”是德国穆斯林团体、阿拉伯商会以及德国安全机构共同发起的“极端化咨询中心”。德国波恩，波鸿和杜塞尔多夫等城市正计划实施“威格威瑟”方案。具体而言，当地穆斯林团体的专家和社会工作者，与年轻人及其父母、老师和其他受影响的人联系，以便尽早发现并阻止极端化进程。

（本文作者：王永宝，西北政法大学教授）

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编辑| 杨天航

责编| 华敏超

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西南政法大学国际恐怖主义问题研究中心