如何认定重复起诉

编者按：
2006年日峰镇政府受黎川县政府委托与五一村余一组（以下简称余一组）等村小组签订《征收土地协议书》（以下简称《征收协议》），并根据协议征收包括余一组在内的9个村民小组共计259.06亩土地。2008年该地被黎川县政府违法转为建设用地，后又被规划为商住用地， 2013年8月华城房地产公司获得该土地使用权。
2016年6月28日，余一组以日峰镇政府和黎川县政府为被告，华城房地产公司作为第三人，向抚州市中级人民法院提起诉讼，请求判令被告征收原告土地并交由第三人使用的行为无效。抚州市中院以超过法定期限为由裁定不予立案，经上诉，二审维持原判。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             
2017年2月21日，余一组以日峰镇政府为被告，向抚州临川区人民法院起诉，请求确认原被告于2006年7月签订的《征收协议》无效，恢复土地原状并返还给原告。临川区人民法院以日峰镇政府主体不适格（日峰镇政府是受黎川县政府委托）为由，裁定不予立案。
2017年6月5日，余一组以黎川县政府为被告，向抚州市中院起诉，请求确认原被告于2006年7月签订的《征收协议》无效，恢复土地原状并返还给原告。抚州市中院以重复起诉为由，裁定不予受理。余一组不服裁定，提起上诉。
本案在程序上的关键问题是重复起诉的认定，那么何种情形才能够认定为重复起诉，本案是否构成重复起诉呢？
 
法律对重复起诉是如何规定的？
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第3条规定：“重复起诉的不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。”，本条只规定了重复起诉不予立案或者驳回起诉的后果，但没有说明如何界定重复起诉。《行政诉讼法》第101条规定：“人民法院审理行政案件，……但是行政诉讼法没有规定的可以参考民事诉讼法的规定。”《行政诉讼法》没有针对重复起诉作进一步的规定，可以参考民诉相关法律规定。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第247条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉： （一）后诉与前诉的当事人相同； （二）后诉与前诉的诉讼标的相同； （三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。 ”本条对重复起诉的界定做了比较详细的规定，但没有说明如何认定诉讼标的相同，这也导致了学术界和实务界存在不同观点，目前主流的观点认为诉讼标的指案件所涉的法律关系。
 
本案能否认定为重复起诉？
一、本案不构成重复起诉
根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第247条：
（一）本诉与前诉的当事人不同
前诉中，被告为日峰镇政府和黎川县政府，并且以华城房地产公司作为第三人，而本诉中只有黎川县政府为被告，当事人不同。
（二）本诉与前诉的诉讼标的不同
如何界定行政法中的诉讼标的法律上并没有明文规定，实践中一般认为：诉讼标的所指的应当是行政法律关系，而非诉讼请求。比如当事人主张征收行为无效，那么无效的主张就是诉讼请求，而征收行为所产生的法律关系，就是诉讼标的。
本案中的本诉与前诉的法律关系存在明显不同：
1、性质不同。前诉中所涉及的是征收行为，其性质是行政行为，属于行政法律调整。本诉中涉及的是《征收协议》，其性质是行政协议，不属于行政行为。
2、内容不同。征收行为的内容仅涉及征收土地的行为，但《征收协议》内容所涉及的不仅是征收行为，还会涉及诸如补偿标准、履行方式、违约责任等多方面。
3、主体不同。
（1）作出主体不同。征收行为是行政行为，由行政主体单方作出，一般无须征得相对人同意。《征收协议》是多方主体签订，并需要合同主体协商确定合同内容。
（2）参与主体不同。征收行为的实施主体必须市县人民政府，而《征收协议》的主体可以是经授权的单位，不必然是市县人民政府。
4、管辖不同。法律规定以县级以上人民政府作为被告提起诉讼的，由中级人民法院管辖，而合同纠纷一般由基层法院管辖。所以，正如之前所述，既然主体不同，那么所涉及的管辖法院也就不同。
5、变更方式不同。征收行为作出后，只有通过法院裁判或有权机关撤销才能变更。而《征收协议》在合法条件下只需经协议主体协商就能变更，只有一个例外是因为公共利益的需要单方变更。
6、地位不同。
（1）征收过程涉及多个程序，征收行为和《征收协议》属于不同的程序，相互不能代替。
（2）征收行为是征收过程中的必要程序，《征收协议》不是征收过程的必要程序。而且，《征收协议》有效并不意味征收行为合法，《征收协议》无效也不意味征收行为不合法，二者没有必然联系。
7、起诉时原告主体不同。征收行为中的起诉主体是行政相对人，而《征收协议》的起诉主体是协议中的当事人，既可以是行政相对人，也可以是行政主体。
8、违法效果不同。征收行为不合法，其后果可以是无效、违法或者撤销，赔偿、补偿等。而《征收协议》不合法，其后果可以导致合同的无效、解除、撤销、履行等。
9、诉讼请求不同。对于征收行为违法，行政相对人可以请求法院判决撤销或者变更行政行为，确认行政行为违法或者无效；对于《征收协议》违法，当事人可以请求协议的履行、解除、撤销等。
10、受法律限制程度不同。征收行为属于行政行为，遵循“法无明文规定不能为”的原则，即必须严格依照法律规定执行。《征收协议》属于行政协议，在法律允许的范围内，协议主体可以协商确定合同内容。
11、缴纳的诉讼费用不同。
对于起诉征收行为的，案件受理费为每件50元；
对于起诉行政协议的，案件受理费分为两种情况：（1）对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用适用民事案件交纳标准；（2）对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
12、救济方式不同。针对征收行为违法，当事人可提起行政复议作为救济方式；而对于《征收协议》违法，当事人则不能提起行政复议。
（三）后诉与前诉的诉讼请求不同
前诉的诉讼请求为：判令被告征收原告土地并交由第三人使用的行为无效。本诉的诉讼请求是：确认原被告签订的《征收协议》无效。一个针对行为，一个针对协议，诉讼请求有根本上的不同。
 
二、前诉裁定不予立案，原告可依法另行起诉
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第142条规定：“裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉的，如果符合起诉条件，人民法院应予受理。”本案中，前诉法院裁定不予受理，二审法院裁定维持原判亦相当于案件没有被受理，现原告再次起诉，法院应当依法受理。
 
三、依照前诉的法院裁定，本诉也不构成重复起诉。
前诉的法院裁定不予受理，二审维持原裁定后，余一组以日峰镇政府为被告，提起了确认《征收协议》无效的诉讼，抚州临川区法院仅以被告主体不适格为由裁定不予立案，并不认为是重复起诉。而本诉中的诉讼请求和前诉相同，仅是被告不同，法院不应当以重复起诉为由裁定不予受理，否则，将出现“同案两果”的怪相。
 
 
结语：诉讼作为公民权益最后的保障方式，严格区分重复起诉对于保障当事人诉权有重要意义。本案中，余一组的另行起诉不属于重复起诉，法院应当立案受理，并依法审判。
 
 
相关法律：
最高人民法院关于适用 《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第二百四十七条   当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：
（一）后诉与前诉的当事人相同；
（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；
（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》
第一百四十二条    裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉的，如果符合起诉条件，人民法院应予受理。

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