【建纬观点】上海城市开发最难攻坚战-城市更新（三）城市微更新
在本系列前两篇的文章中，我们讨论了广义城市更新、狭义城市更新的相关问题，并对上海“旧改”、“城市更新”、“工业用地转型”所涉的法律文件和相关难点问题进行了初步梳理。在本篇文章中，我们将聚焦在上海的“城市微更新”领域，结合本团队的实务经验对上海市城市更新问题做进一步的探讨。在本系列第一篇文章（【建纬观点】上海城市开发最难攻坚战—— 城市更新（一）旧改、城中村）中我们提到，本系列文章中的城市微更新特指某栋或某几栋建筑的升级改造。一般而言，城市微更新不涉及规划和土地性质的调整，也不涉及建筑物主体结构的改变，仅对建筑物的用途调整，并进行内部和外立面的装修改造等。在此前提下，本文将着重讨论存量房屋改建和转化用途的“城市微更新”领域相关问题，并以改建和转化后建筑物的不同用途作为划分纬度，对上海市城市微更新的政策法规和实操问题进行初步整理和分析。一、存量房屋改建为租赁住房上海市政府于2017年印发了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（沪府办[2017]51号，以下简称“《实施意见》”）），对于存量房屋改建为租赁住房的操作方式提出了原则性的指导意见。上海市住房和城乡建设管理委员会和上海市房屋管理局于2018年联合印发了《关于印发<关于本市非居住存量房屋改建和转化租赁住房工作的指导意见（试行）>的通知》（沪建房管联[2018]782号）, 从权属合法、结构安全、消防安全、技防安全、环保卫生、设施配套、面积合规和技术标准等八个方面，提出一整套有针对性的要求，指导各区将“非改租”纳入有效管理。在沪建房管联[2018]782号文件出台后，上海市各区县政府及相关各部门都结合本地区的实际情况，针对存量房屋改建为租赁住房的“微更新”分别出台了各类的操作口径。其中，2019年4月17日，上海市嘉定区住房保障和房屋管理局、上海市公安局嘉定分局、上海市嘉定区规划和自然资源局、上海市嘉定区生态环境局、上海市嘉定区建设和管理委员会联合印发了《嘉定区非居住存量房屋改建和转化租赁住房操作口径（试行）》（嘉房管[2019]54号，以下简称“《操作口径》”）。因各区县操作口径略有不同，本文将以上海市嘉定区的操作口径为例，结合《实施意见》的相关规定，对非居住存量房屋改建为租赁住房“城市微更新”项目的重点问题进行简要说明。1、改建范围和实施主体《实施意见》中原则性规定，允许商办用房等按照规定改建用于住房租赁。但《操作口径》中规定，具有一定规模且不动产权证载用途为办公、商业、旅（宾）馆、厂房、仓储等非居住类型的现有存量房屋，在其现有用地性质经区政府根据《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》（沪规土资﹝2017﹞3号）评估认为暂无法转型为租赁住房用地的，可由实施单按照有关要求进行改建和装修。经政府相关部门审核认定为租赁住房后，可允许在一定时间内向市场提供住房租赁服务。《操作口径》中明确规定，实行租赁住房转化的实施单位应该是房屋产权人。即嘉定区在政策文件的操作口径中明确约定，只有产权人才能对非居住存量房屋转化为租赁住房进行实施申报。但是，根据本团队在上海市闵行区的实务操作经验，实操中除了房屋产权人之外，实施单位也可以是受产权人委托实际开展租赁运营的单位和机构。由此可见，对于是否能由“轻资产”的租赁住房运营机构作为实施单位申报实施改造和转化，上海市各区县在政策文件和操作口径的层面存在不同和差异。因此，如非房屋产权人的运营机构拟对承租的存量房屋实施改造和转化的，建议事先与存量房屋所在地政府部门进行沟通确认。2、管理部门及改建原则《操作口径》中规定，按照成立嘉定区住房租赁工作推进小组的通知，由分管副区长任组长，办公室设在区房管局，相关职能部门、街镇、专业部门等按照各自职责，对租赁住房转化项目提出核查意见,进行项目会审、验收和监督管理。在进行改建和转化时，需要满足职住平衡和供需适配的原则、以区为主、总量控制、守住底线、规范运营的原则，以及用地性质、房屋类型和建筑容量不变的原则。其中，最后一条原则体现了“微更新”的基本原则，即规定非居住存量房屋改建和转化租赁住房不得改变原有建设用地规划性质和建筑容量控制指标，不得采用“拆落地”方式。使用期间若按城市规划需要拆除的，按改建和转化前的房屋用途和建筑面积予以补偿。3、改建基本条件《操作口径》从权属合法、结构安全、消防安全、技防安全、环保卫生、设施配套、面积合规、技术标准、规划要求等方面列举了改建项目的基本条件。其中，可重点关注面积合规的要求。对于面积合规，要求非居住存量房屋改建和转化租赁住房的最小规模原则上不少于50套。申请项目人均承租面积、居住人数限制等应当符合国家和上海市的相应规定。参照一般住房标准改建和转化的，每个房间的居住人数不得超过2人（有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外），且居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米；参照宿舍标准改建和转化的，每个房间居住人数不得超过8人，人均承租面积不得低于4平方。4、改建和转化程序《操作口径》规定的主要程序如下：（1）提出申请。符合改建基本的项目，应由不动产权利人向项目所在街镇提出改建和转化申请。申请材料应包括不动产权证、项目改建和转化方案（附相关的设计图纸）、项目运营方案、租赁管理方案、房屋结构检测合格证明等。（2）属地政府初审。由街镇核实相关材料，对基本条件和相关要求进行审核，经对职住平衡、安全使用、人口管理等综合考量后出具意见，并报区住房租赁工作推进小组办公室（以下简称“区租赁办”）组织各部门按照各自职责进行项目审核，审核通过后核发认定文件。（3）实施和验收。实施单位在规定的时间内，按照改建、装修工程等相关程序完成项目的改建和转化实施工作后，先由所在街镇进行验收，验收合格后由街镇向区租赁办提交申请，区租赁办组织相关部门开展联合验收，并形成联合验收意见，并报区政府同意。5、运营管理要求《操作口径》对运营管理的主要要求如下：（1）租赁合同部备案要求。改建和转化项目经区政府同意后，实施单位应按规定进行住房租赁合同网签备案。（2）日常管理制度备案要求。改建和转化项目对外出租的，实施单位应当建立内部的日常管理制度，并及时向项目所在地的镇人民政府或街道办事处报备。（3）合规经营要求。实施单位应当遵循诚信经营、合规经营的原则，不得以欺瞒等不正当手段，诱导租房者签订违背真实意思的“租金贷”等分期支付协议，不得擅自扣押、占用租房者支付的押金。（4）属地监管要求。项目所在地政府要切实履行属地责任，将租赁住房管理纳入社会综合治理和社区网格化管理。（5）行业监管要求。区相关职能部门要按照各自职能，各司其职，与租赁住房产权人、所在街镇密切联系，加强日常管理，实施动态监督检查，确保租赁住房安全有序运营。
综上所述，根据本团队的实操经验，实务中上海各区县住房保障和房屋管理局均制作有《长租公寓名录制管理清单》，凡是纳入管理清单的项目，均已经过规划、消防等部门的联审，属于符合政策规定的项目。因非居住存量房屋改建为租赁住房的“城市微更新”过程中，上海市各区县针对改建实施主体、改建基本条件、改建程序等重点问题均有不同操作要求和规定，建议相关主体对重点要求加以关注，并聘请专业机构进行调查，与政府部门进行有效沟通。
二、存量资源转化为养老服务设施上海市发展和改革委员会、上海市民政局、上海市规划和自然资源局、上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市应急管理局于2019年3月印发了《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》（沪发改规范[2019]4号，以下简称“《工作指引》”），根据实施路径的不同，分别针对利用存量资源纳入城市更新、存量资源临时改变建筑使用功能的流程等问题作出了规定。其中，存量资源临时改变建筑使用功能的实施路径特指暂不改变规划性质、土地权属，不得新建和扩建，可临时改变建筑使用功能的“微更新”项目。上海市人民政府于2019年5月印发了《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》（沪府规[2019]26号，以下简称“《实施方案》”），对存量资源转化为养老服务设施的原则和消防安全等细节作出了规定。上海市发展和改革委员会于2020年5月印发了《上海市人民政府办公厅关于促进本市养老产业加快发展的若干意见》（沪府办[2020]30号），以下简称“《若干意见》”），对拓展用地空间等问题提出了进一步指导意见。本文将以《工作指引》为基础，结合其他相关规定，对临时改变建筑使用功能的存量资源转化为养老服务设施“城市微更新”项目的重点问题进行简要说明。1、适用范围及实施路径、实施主体《工作指引》中规定，存量资源包括存量的商业、办公用房或工业、仓储用房；转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心等；其他适合用于作为养老服务设施的存量资源。针对不同类型的存量资源，实施路径和实施主体略有不同，具体如下表所示：存量资源类型实施路径实施主体存量工业、仓储用房城市更新权利人商业、办公、社区用房等临时改变建筑使用功能权利人或受其委托的实施单位2、工作机制《工作指引》规定，区政府依托存量设施协调推进机制，综合民政、规划资源、应急、住建、环保、卫健以及建筑所在街镇等各方意见，对该存量建筑是否用于兴办养老服务设施进行决策。相关部门按照各自职责提出意见，其中：属地街镇主要结合区域内养老服务供需情况，就项目必要性、对周边居民的影响及潜在社会稳定风险等提出意见；规划资源部门主要就项目所在地是否有土地收储和房屋征收计划、规划适宜性等提出意见；消防管理部门主要提出消防安全意见；住房建设部门主要就房屋结构安全等提出部门意见；涉及园区及管委会的，园区及管委会就区域功能布局适宜性提出意见。3、改建基本要求《工作指引》及《若干意见》规定：（1）在确保结构安全、消防安全的基础上，可暂不改变规划性质、土地权属，不得新建和扩建，可临时改变建筑使用功能用于养老服务。在具体工作中，临时改变建筑使用功能的存量资源宜优先用于社区养老服务设施（长者照护之家、日间服务中心、老年人助餐点等），优先保障非营利、普惠性养老服务设施，不宜作为养老院等长期住养型服务机构。（2）在规划评估和民政部门认定的基础上，临时改变存量资源建筑使用功能的，可暂不变更土地用途和使用权人。其中：利用存量资源（划拨方式取得土地的）从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价。（3）凡利用建筑面积1000平方米以下的独栋建筑或者建筑物内的部分楼层改造为养老服务设施的，在符合国家相关标准的前提下，可不再要求出具近期动迁计划说明、临时改变建筑使用功能说明、环评审批文件或备案回执。（4）存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许按照适老化设计要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。（5）2019年12月底前，对存量设施改造的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，由市民政局与有关部门集中研究处置。
综上所述，根据上海市近期的政策文件相关规定，如对商业、办公、社区用房进行“城市微更新”，仅临时改变建筑使用功能而不变更土地性质和规划条件，使存量资源转化为养老服务设施的，原则上改造/改建后的存量用房应用于非营利、普惠性养老服务设施。因此，在上海市，如相关主体拟利用存量资源进行营利性养老机构运作的，可关注并参考我们在本系列第二篇文章（【建纬观点】上海城市开发最难攻坚战-城市更新（二）城市更新和工业用地转型）中提到的上海市城市更新的相关问题分析。值得注意的是，根据国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委于2019年2月印发的《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》（发改社会[2019]333号）的规定，企业对城镇现有空闲的厂房、医院、校舍、办公用房、培训设施、疗养设施及其他设施进行改造和利用，举办养老服务机构，可先建设后变更土地性质。改造方案经属地政府批准并报相关部门备案后，且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质可暂不作变更。可见国家层面并未强制规定临时改变建筑使用功能的“城市微更新”项目仅能用于非营利养老服务设施，事实上，本团队今年在上海市以外的其他地区也成功操作过将闲置商业用房改造后用于营利性养老机构的案例。有鉴于此，建议相关主体在实操中聘请专业机构进行调查，与政府部门进行有效沟通，以顺利实施项目。三、存量房屋改建为其他建筑性质的用房除了将存量房屋改建为租赁住房、养老服务设施之外，在上海市的“城市微更新”项目中还存在着其他的改变建筑性质的项目。例如，将建筑由商业（宾馆）用房调整为商业、办公综合用房的改造项目等。该类项目在上海市及各区县范围内几乎没有公开印发过专门的政策文件，多采用“一事一议”单独审批的形式进行。本文将以本团队律师操作过的上海原银河宾馆改建案例的实操经验为基础，对该类改变建筑性质的“城市微更新”项目的重点问题进行简单说明。1、改建前置审批程序因该类改变建筑性质的项目采用“一事一议”的原则，在进行改建之前应取得规划部门对于改变建筑性质的前置许可。通常而言，应由改建项目的使用权人向所在区县的规划和土地管理局填报《上海市建设工程规划设计要求申请表》，并附上相关文件、图纸及资料。规划和土地管理局同意对项目的建筑性质进行改变后，出具了核发某项目改变建筑性质项目《建设工程规划设计要求通知单》（以下简称“《通知单》”）的决定。《通知单》中对建设单位名称、建设项目名称、建设项目位置、建设内容、规划管理要求等内容进行规定，建设单位在取得《通知单》后，应在规定有效期内申请办理建筑改性及建筑平面调整手续。2、建设审批手续因改变了建筑性质，项目建设主体需重新申请办理《建筑工程规划许可证》。此时，应综合考虑改变建筑性质后是否需要进行分层销售等问题，与政府进行事先沟通，并按照政府要求履行“装修”或“改造”的立项手续。在取得发改委的备案通知后，再依次完成报建程序以及规划方案的公示。如以竣工验收为结果，按照从后到前的顺序推进，整体的关键节点包括如下环节：“竣工验收”←“施工许可证”←“建设工程规划许可证”←“总体设计文件审查”←“规划方案批复”←“工程报建”←“发改委立项”。综上所述，在改变建筑性质的其他改造项目中，因没有公开政策可以参考，需要跟政府部门对前置审批程序和建设程序进行逐项沟通，建议相关主体在实操中聘请有实操经验尤其是在工程建设领域具有专业知识的专业机构协助操作，以最大限度节省审批时间，降低前期费用和工程成本。成沂 律师合伙人 上海办公室业务领域：投融资、房地产及基础设施相关法律服务扫描二维码查看简历邹翊 律师专职律师 上海办公室业务领域：土地前期开发、土地成片开发和房地产项目投资等相关法律服务扫描二维码查看简历谢晴影 律师律师 上海办公室业务领域：投融资、资本金融及其他公司领域法律服务。本文较为简略仅为提纲，欲知详情，请与我们联系，微信号：13818735210。
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