广东省“多规合一”的实用性村庄规划若干问题再探索

城市发展研究中心 蔡穗虹

编辑 | 总工程师室  蔡焕仪

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2019年，我院村庄规划研究课题组以《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》为基础，推出《国土空间规划背景下广东省村庄规划编制探索 》一文，受到学界的广泛关注。今年，课题组围绕广东省自然资源厅开展的村庄规划优化提升试点工作，开展了涵盖村庄规划评价、规划编制、实施管理等内容的系列研究。针对目前试点村庄规划编制普遍存在的底图底数不清、与上层次国土空间规划衔接内容不明、新发展理念落实不足、规划成果实用性不强、用地政策掌握应用不够等问题，本文主要提出五点规划对策，以提升村庄规划空间响应能力，提高村庄规划实用性。

 一、面向空间治理做实做真村庄规划的底图底数

村庄规划作为国土空间规划体系下的详细规划，应按照新时代国土空间治理思维摸清自身家底，妥善解决历史遗留问题。

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丰富村庄规划工作底图

充分利用自然资源管理部门系统丰富的数据基础，在《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》工作底图要求的基础上，结合广东省“房地一体”农村宅基地和集体建设用地权籍调查、农村土地承包经营权确权登记、设施农业用地上图入库工作，利用所形成的相应数据成果补充村庄规划工作底图。

图1：村庄规划工作底图构成图

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细化国土“三调”数据

加强村庄规划内业数据分析、实地调查，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将国土“三调”数据细化至三级地类，形成比例尺不低于1:2000的村庄规划现状图。

图2：国土“三调”细化示意图

参照国土空间规划基数转换工作模式，补充批而未用等类型图斑，最终形成上下一致的现状底数。考虑村庄规划为详细规划，可不用单独开展国土空间规划基数转换工作，批而未用图斑由年度变更数据确认纳入，可不更新纳入村庄规划现状底图。

图3：国土“三调”数据补充示意图

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摸清农用地权属

结合农村土地承包经营权确权登记数据，通过现场调研及高清影像核查，形成农用地权属现状一张图，为开展全域土地综合整治，进行农用地整合或农用地整治项目的安排提供基础。

图4：农用地整理示意图

二、认清定位理顺村庄规划与上层次国土空间规划的衔接机制

以乡村地区为对象，按照“五级三类”的国土空间规划体系，进一步理顺明确县、镇级国土空间总体规划和村庄规划的衔接机制。

县级国土空间总体规划主要确定乡村地区国土空间格局，划定生态保护红线、永久基本农田等底线，应明确县域村庄分类和整体布局、城乡建设用地比例结构。

镇级国土空间总体规划明确约束性指标和底线管控要求，统筹考虑全域村庄用地布局。通过农用地整理、生态修复，整合优化耕地、园林、林地等非建设用地布局，以“三调”确定的农村居民点边界为基础，通过拆旧复垦、城乡增减挂等建设用地整理手段，优化建设用地布局，划定村庄建设边界，明确农村住房、基础设施和基本公共服务设施、产业发展布局。规定通则式村庄国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求，可满足一般性村庄管控引导要求。

村庄规划作为详细规划，应严格落实乡镇级国土空间总体规划确定的约束性指标和底线管控要求，在村庄建设边界范围内进行用地布局优化、细化，明确农村住房、基础设施和基本公共服务设施、产业发展等村庄各项具体用地图斑地块。另对于涉及乡村振兴产业发展项目、地质灾害防治、全域土地综合整治试点、历史文化名村、传统村落的村庄，应深化补充相关专章内容。

图5：村庄规划编制内容示意图

三、基于乡村自然地理格局运用土地综合整治思维优化村庄国土空间布局

贯彻落实“生态优先、绿色发展”的规划理念，充分尊重区域自然地理格局和乡村禀赋特色，延续山水林田村自然格局，在落实生态保护红线、永久基本农田的基础上，通过生态修复、理水营村、农田整合等手段，引导村庄空间资源优化，提高生态资源价值。

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引导村庄整体空间格局

将村落格局与山水林田湖草作为整体进行格局保护与乡村风貌塑造，加强村庄与自然山水的融合与协调性，不能随意破坏现有的地形地貌、河湖水系以及农田园地，让村民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，开展全域土地综合整治，促进村庄用地布局集约高效。尊重村庄传统的营造思想，充分考虑当地的历史环境和风俗习惯，注重传承乡土文化，体现富有岭南特色的乡村格局。根据广东省村庄与地形地貌、山水田园的关系，建议将村庄聚落形态（农村居民点）分为平地型、坡地型、水乡型、滨海型与综合型五个类型，从布局形态、街巷肌理、新建建筑管控等方面进行分类引导。

图6：村庄整体空间格局类型

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保护与延续大地景观

保护生态景观，延续山水、田园格局，修复乡村生态自然景观特色。借助全域土地综合整治，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，形成连线成片的特色大地景观。实现大地景观与环境、农业生产、村落风貌相结合与协调，塑造整洁田园、艺术花园、河畅水清、岸绿景美的岭南大地景观。

图7：丹霞地区村庄大地景观风貌格局

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盘活存量低效村庄建设用地

秉持增存并举的规划思路，要在旧村庄中识别、划定一定规模的连片区域作为旧村改造区域，为乡村振兴预留产业发展空间。主要有三种用地模式：一是开展拆旧复垦，将低效建设用地腾出，将复垦腾退出来的建设用地指标优先保障所在村建设需要后，节余部分以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。二是保障村民合法居住权的前提下，盘活利用空闲农房和宅基地建设农村新型社区、农民公寓，引导农民相对集中居住和集约用地。三是探索农村集体经济组织或引入企业将低效建设用地功能升级，采取出租、合作（入股、联营）、自营等方式，建设农产品初加工、深加工、仓储和物流等设施，发展必须的民宿、餐饮、停车场等乡村休闲旅游设施。

图8：低效建设用地盘活示意

四、确保实用形成管理者好用、村民看得懂的规划成果

村庄规划成果主要面向行政管理部门和村民使用，行政管理部门主要依据村庄规划实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可；村民需要了解规划的要求，清楚哪些不能干、哪些能干。建议将成果分为行政管理版和村民使用版。

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行政管理版：能管控、好监督

主要面向自然资源管理部门和农业农村、住房建设等专项实施管理部门，基本内容包括“1图-1表-1库-1规则”：一图，为村庄规划总图；一表，即近期建设项目表；一库，即村庄规划数据库；一规则，为村庄规划管制规则。根据不同类型村庄增加必要的专项成果。对于集中连片编制的，成果应增加乡村群功能分区规划图，统筹片区村庄发展；对于涉及乡村振兴产业发展项目的，成果需补充经营性建设用地控制图则，明确建设强度、高度等规划条件；对处于全域土地综合整治试点地区的，成果应对接全域土地综合整治试点实施方案，增加全域土地综合整治规划图；对涉及地质灾害隐患点的，成果应增加地质灾害防治规划图，划定地质灾害和洪涝灾害风险控制线；对于历史文化名村、传统村落等村庄，成果应增加历史文化保护规划图，划定乡村历史文化保护线。

图9：乡村群功能分区规划图

图10：经营性建设用地控制图则

图11：全域土地综合整治规划图

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村民使用版：吸引人、看得懂、记得住

为合理引导村民建设，详细了解村庄规划管控要求和发展方向，规划编制队伍应积极组织当地村民代表，按照村民喜好和风格，制定近期建设项目布局图，集中新建区可以增加村庄建设总平面图；总结归纳通俗易懂朗朗上口的村规民约及可视化的村民使用宣传手册。

图12：村规民约示例

图13：村民规划手册示例

五、用好用足现有用地政策实现从底图到蓝图的构想

综合用好国家和省在乡村土地管理和乡村振兴系列支持政策，探索规划蓝图的实施路径。一是结合全域土地综合整治试点，以镇为单元进行乡村空间整合重构，系统解决耕地碎片化、土地资源利用低效、生态质量退化的问题。二是结合生态修复、拆旧复垦、水田垦造政策，修复乡村空间环境、提高耕地质量水平，为村庄未来村民住宅、乡村产业、基础设施建设需要腾挪空间，用于农产品初加工、冷链、农村电商、乡村旅游等农村产业业态。三是结合点状供地等制度创新，优化乡村旅游和休闲农业用地供给，强化现代农业产业园建设用地保障，明晰设施农业用地的内涵和管理要求等，提高对乡村振兴的空间响应能力。

对于新时期“多规合一”的实用性村庄规划如何编制的实践探索仍在路上，下一步课题组将认真总结提炼广东省村庄规划优化提升试点案例的经验做法，并积极推广用于到全国相关政策文件中。

特别鸣谢：广东省自然资源厅国土空间规划处