国家大转型：纪念科尔奈
当地时间10月18日，匈牙利科学院院士、哈佛大学教授雅诺什·科尔奈去世。这一消息在国内经济学圈引起一阵波澜，媒体亦纷纷刊登文章表达对这位东欧经济学家的缅怀与敬意。但在普通大众的层面上，甚至是在年轻一代的经济学者中，科尔奈的名字已显得相当陌生。
在老一代经济学家心中，科尔奈或许是理解国家转轨的深刻视角。从60年代开始，东欧开始探索国家转型，匈牙利是一个全面实施经济体制改革的社会主义国家。70年代末，中国启动改革开放，开启国家转轨之路。
国家为什么要转型？计划指令经济体制有何弊端？国家该转向何方？
作为东欧经济经济学，科尔奈经历了匈牙利的经济改革，对计划经济的认知比多数欧美经济学家更加深刻与具体，同时更符合中国改革者的预期。在彷徨迷茫的80年代，科尔奈受邀来到中国参加巴山轮会议。科尔奈对吴敬琏、许成钢等一大批中国经济学家以及中国经济体制的改革影响深远。
今天，身处市场经济的人们也许认为，再研读科尔奈的著作已无必要。但是，经济现实的挑战正向我们显示出，科尔奈所描述的经济现象仍在不断地重演：短缺，尤其是能源短缺，软预算约束导致的债务危机、货币及资产泡沫。其理论框架可上升到经济学一般性，在对上述经济问题的分析中显示出恒久的适用性与生命力。
本文逻辑
一、短缺经济
二、约束软化
三、制度范式
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01
短缺经济
不管是苏联、东欧的计划经济，还是中国的计划经济，都面临一个突出问题，那就是：短缺。某种程度上说，正是因物资短缺，甚至是极度匮乏，才促使这些国家在制度上大转型。
但是，短缺是如何造成的？
科尔奈在其《短缺经济学》一书中分析，短缺不仅是商品数量无法满足需求，同样也表现在人们不得不接受意愿之外的商品：包括质量更差的商品或者成本更高的商品。而两种情况都造成了消费者福利的损失。
在对短缺经济的分析中，“软预算约束”是科尔奈提出的最为重要的理论分析框架。“软预算约束”引申自微观经济学中的预算约束概念，以企业为例，企业的支出要受到货币存量和收入的制约，超出范围的开支将给企业带来破产的风险。
而科尔奈通过观察市场经济转型中的匈牙利，发现国有企业在道德和财务上都有使其利润最大化的行为动机，但那些亏损的企业也没有破产倒闭，相反政府总是通过财政补贴、税收减免、放松信贷等方式对其进行救助。即使是在长期亏损之后，这些国有企业也能生存下来。而这种对救助的期待，最终在企业的生产经营与投资行为上留下了鲜明的印记。
比如，计划经济中的国有企业可能对成本与收益更加不敏感——反正亏损将由政府兜底。并且这些企业往往有很强的投资需求，相伴随的是比私有企业更低的投资效率。科尔奈将这类现象描述为“投资饥渴症”与“扩张冲动”。
在理论建立的早期，科尔奈将软预算约束产生的原因归因为计划经济制度下，政府对企业的“父爱主义”，国家与企业的关系类似家庭中的父子关系。一方面，国家对企业的经营活动通过计划、指令等方式加以控制，并通过税收、利润上缴等方式抽走企业的利润；另一方面又对企业加以保护，随时准备着用各种可能的手段拯救陷入亏损困境的企业。在这样一种形势下，企业的独立核算不过是一种形式——获利的企业不能因为盈利而受到激励，利润会被转移以补足亏损企业的窟窿，长期亏损的企业也不会受到惩罚。这是一种道德风险。
科尔奈的软预算约束，也可以上升到一般性，即价格理论中的奖惩功能。由于缺乏自由价格，无法启动灵活的价格奖惩，国企决策者无需承担相应而直接的后果。
不过，科尔奈也将短缺与价格机制联系在一起。值得注意的是，可能受兰格和瓦尔拉斯的影响，科尔奈最初认为，在信息充分的理想条件下计划手段可达到最优配置。这一均衡思想使其自由市场思想不够彻底，但其信息充分的假设实则认同哈耶克的理论。科尔奈在后期愈加意识到价格的分权机制是一种更优的配置方式。他指出, 在缺少市场机制的情况下, 经济管理部门主要不是根据价格信号, 而是根据非价格信号了解到各种资源和产品相对稀缺程度的变化，包括生产、生活中经常碰到的“瓶颈”、“波折”，这些现象可以反映出某些投入品的短缺。
更极端的情况下，经济管理者是通过如——某段道路年久失修垮塌造成人员伤亡——这样的事故，才能知道短缺已经到了相当严重的程度。这时候，计划制定者会紧急把资源调配到该处。也就是说，在价格机制不能充分发挥作用的市场中，也有非价格信号进行事后调节。但比起市场的自发调节，非价格信号无疑显得相对滞后、代价甚大，并且在调节效率上无法与价格相提并论。
所以，行政命令往往只能表达某种权力诉求和调节意愿，而无法如自由价格那般准确地反映市场真正的需求与供给信息，也无法像价格一样彰显奖励与惩罚之功能，更无法充分地配置资源。
从国企软预算约束到价格机制受阻，科尔奈很好地解释了计划指令经济时代的短缺问题。科尔奈反复警告后人，需要记住那段历史，要告别那段短缺的历史。
如今，全球主要国家都已进入自由市场时代，然而短缺依然没有远去，比如近期的全球能源短缺。近些年，各主要国家采取行政干预的手段打压化石能源的供给，同时利用货币政策刺激需求，引发了严重的供给失衡和价格扭曲，导致了能源短缺。参考阅读《全球能源危机》。
8月以来，由于产能不足，煤炭价格大涨，导致火电发电成本明显攀高。而由于长期存在的“计划电与市场煤”的矛盾，火电厂不能通过涨价转移成本上升的压力。这导致一个问题：每当煤炭价格大涨时，发电企业受到上下游的挤压，利润削减，便失去了发电的积极性。
随后，国家政策做出相应调整，加大了电力价格市场化改革的力度，扩大电价浮动的范围到原则上不超过20%。这项改革促进价格信号发挥作用，符合科尔奈对短缺经济的分析逻辑。如果要让这个逻辑更加的彻底，在煤炭、电力整条链的市场准入方面也要加大改革，实现全产业链的自由价格和自由竞争。
与短缺相对的是过剩，科尔奈认为，计划经济体中短缺与过剩有时会同时出现，甚至出现某种互补性。对此他作了鲜明的描述：“工人正式被企业雇佣并准备在他的岗位上开始工作，但是没有任务，因为此刻材料短缺，这就是一种内部滞存（即在职失业）。”
计划指令容易出现木桶短板。在自由市场中，每个交易环节都是价格来调节的，不太容易出现原材料短缺、厂房过剩这种矛盾。但是，计划指令没办法做到每个环节的资源都是有效匹配的，常常出现资源错配。资源往往被集中在某些领域，导致严重过剩，而另一些领域则严重短缺。比如，大量水泥、煤炭投入到高速建设上，但是建成的高速没有车走，其它领域则水泥和煤炭短缺，工人也因材料短缺而“滞存”。
过剩，尤其是局部和临时性的过剩，常常是硬币的另一面。在短缺发生后，资源集中化的救火行动也随之而来。接下来的便是大量的过剩、浪费，价格短期内经历一场惊险的过山车游戏。
总结起来，在价格机制无法得到伸张时，计划指令会抑制资源利用效率，导致长期的短缺；同时也会引发资源错配，导致一些领域严重过剩，一些领域更加短缺。
所以，科尔奈的短缺经济问题以及软预算约束的追因，可以用价格的信号、奖励与资源配置三大功能来解释，后人将科尔奈的思想拓展到了经济学的一般性上。
距离科尔奈最初提出这一分析框架的80年代，已过去近40年，软预算约束的问题已经从企业领域蔓延到公共领域。从金融危机、欧债危机，到美联储的量化宽松，再到最近的美国两党围绕提高债务上限的“胆小鬼游戏”，财政与货币的约束软化似乎已经成为这个时代的流行病。
如果企业预算约束变软将导致生产效率低下与经济短缺，那么政府与央行的约束变得越来越软又会对整个社会经济带来什么样的影响？这是科尔奈当年没有回答的问题，如今我们需要自己找到答案。
02
约束软化
当下公共领域预算约束软化的主要领域集中在国家主权债务以及地方政府债务领域。
2009年，受金融危机的波及，欧洲发生主权债务危机，除爱尔兰、冰岛等经济体量较小的国家，如西班牙、意大利等传统上的欧洲经济强国也发生了主权债务违约。受此拖累，欧洲大陆比危机发源地美国更晚才走出经济危机阴霾。面对如此大规模的主权债务违约，国际社会亦仿佛发现了某种新事物，给予了充足的关注。
但放大到更长的历史维度看，国家发生主权债务违约并非什么新鲜事儿。根据哈佛大学肯尼迪政府学院国际金融体系教授卡门·莱因哈特的统计，从1800年或国家独立年算起，亚洲、欧洲、拉丁美洲都是债务违约的重灾区。其中西班牙以13次债务违约或重组位居榜首，欧洲大陆上法国紧随其后，债务违约8次。希腊有一半的时间都处于违约或重组中，葡萄牙发生债务违约或重组也有6次。部分拉美国家处于违约状态的时间占比近40%，其中包括墨西哥、秘鲁和哥斯达黎加。
莱因哈特也很好地解释了主权债务违约频发的原因：“从主权债务危机的历史实践来看，主权债务的偿付主要取决于国家的偿还意愿而非偿还能力。”数据显示，一半以上的债务违约和重组发生在债务与GNP比率低于60%的情况，约20%的债务违约甚至发生在债务与GNP比率低于40%的情况。
这说明，大部分情况下，如果能够承受足够的痛苦，有决心的债务国通常可以还清外债。问题在于“可以承受的痛苦”与“还清债务的必要性”之间的衡量，需要依靠领导人自身的理性来作出判断。20世纪80年代，债务危机期间，罗马尼亚总统尼古拉·齐奥塞斯库执意在短短的几年时间内，偿还其贫穷的国家所欠下的外国银行的90亿美元贷款。罗马尼亚人不得不度过缺乏暖气的寒冷冬天，而且由于供电不足工厂被迫减产。
如今，面临这种情况，债务重组似乎将成为唯一的选择，很少有国家愿意勒紧裤腰带偿还外债。
这并不难理解，正如1967-1984年任花旗银行董事长的沃尔特·瑞斯顿所言：“国家不会破产”。实际上，哪怕国家可以破产，其破产也注定与企业破产不同。在企业和个人破产中，债权人通常能够拥有明确界定的权利，使他在债务人破产时能大量接管债务人的资产，并有权分享债务人未来的收入；而在主权债务合同中哪怕有着相似的约定，合同也很难得到执行。当今世界，尚不存在有效的超国家的法律框架来保障债务合同的执行。甚至在债务重组时，为了保证主权国家债务的可持续性，债权人也不得不在利息、还款期限上作出巨大让步。
既无破产机制，又可以以“赖账”要挟进行债务展期、债务和解，这导致主权国家很难在收入内进行开支，甚至支出远超收入能力，也就是说，主权国家的预算约束是软化的。
这就导致一国在外债上，常常踏入债务违约的境地。而由于屡被“保释”而没有付出真正的代价，导致债务违约的内在原因往往没有得到解决。
以希腊为例，2010年至2018年，为帮助希腊走出债务危机，国际货币基金组织、欧盟及欧洲央行先后对希腊展开3轮债务救助计划，总计向希腊政府提供约2890亿欧元。其中，第三轮救助计划包括：1. 将希腊960亿欧元贷款的还款期延长10年，利息偿还也宽限10年；2. 为希腊提供150亿欧元的救助款项，帮助希腊增强“现金缓冲”。
到2018年8月，欧盟正式宣布结束三轮救助计划，希腊长达8年的“经济伤口”已经愈合。
但希腊真的变得更好了吗？真的拥有了更严格的财政纪律，更合理的福利政策，更高效的税收体系吗？也很难说。
2020年底希腊政府公共债务存量达3740亿欧元，以2020年希腊国内生产总值1685亿欧元计算，希腊债务水平占GDP的比重达到创纪录的222%，债务水平首次突破200%，甚至远远超过2009年底希腊债务危机爆发时的129.7%。并且，希腊政府为应对新冠肺炎疫情而采取的经济刺激和财政帮扶措施导致政府开支大幅增加，政府财政状况由基本盈余（不含利息支付）重新陷入基本赤字。讽刺的是，按照此前第三轮救助计划的要求，希腊必须直到2060年都要保证基本财政盈余。
地方政府层面同样存在预算约束软化的问题。只是不同于对国家的主权债务管束难在还款层面，对地方政府的债务管束则难在借款上。主权国家往往在国际资本市场上进行融资，受到各方面的监督，地方政府的债务则以内部债务为主，相对债务透明度更低。
一般来说，我国地方政府债务可以被分为显性债务与隐性债务。目前来看，地方政府显性债务风险相对可控。以政府债务率来衡量，IMF给出的风险控制参考区间为90%-150%，我国将地方政府债务的整体风险警戒线定为100%。数据显示，2020年，31个省市中，28个省市的债务率都位于100%上下，只有天津、贵州和内蒙古三地的债务率超过120%。也就是说，大多数地方政府的显性债务风险仍是可控的。
隐性债务问题更为复杂。1994年实施分税制改革，同时人大通过《预算法》，规定地方在预算中不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府也不得发行地方债券。此后，地方政府财政收支矛盾不断拉大，部分无法解决融资需求的地方政府开始成立地方融资平台，城投公司就是其中代表。
2008年金融危机爆发后，政府推出4万亿财政刺激计划，而地方政府则由于刺激政策的配套资金需要导致收支缺口逐渐扩大，这一时期，地方融资平台进入扩张期。根据毛振华的研究数据，从2008年上半年到2010年年末，全国融资平台数量从大约3000家增加到6576家，贷款余额也迅速膨胀，到2010年末，地方融资平台债务中政府负有偿还责任的部分已经达到4.08万亿元。
为了控制风险，中央收紧了信贷。商业银行开始将表内业务移到表外，以规避监管。这一时期滋生了大量的影子银行。此后，政府引导基金、PPP项目、政府为国企提供担保等均导致政府债务的隐性化。同时这部分债务的规模也变得难以测算。
隐性债务的扩张往往不受地方政府创收能力的限制，也难受表内的监管，在这种情况下，地方政府面临的预算约束自然是软化的。软预算约束容易使得地方政府控制财政开支的意愿降低，从而导致地方过于依赖用财政刺激手段发展经济，提振地区产业发展可能变成相对低优先级的选项。在这种情况下，政府的为私营部门自由竞争创造一个有利环境的决心也会下降。
03
制度范式
1968年，匈牙利成为了当时社会主义阵营中第一个实施全面经济体制改革的国家。科尔奈就是这场改革的设计者和策划人。他最初认为，只要用市场替代了计划，大多数计划体制问题都可以解决。
但是，这项改革推进十多年后，科尔奈发现，匈牙利并没有像资本主义国家的市场经济那样运行。相反，软预算约束和短缺经济没有得到完全改善。
他进入了一个更深层次的思考，那就是制度范式。他指出，经济增长有时候会让我们掉入一个陷阱，一个制度的陷阱，而且不能自拔。我们不能依赖这种事实：经济增长非常迅速，它会把我们自动带入制度改革。
科尔奈为此还经常批判欧美国家经济学家对转型国家“一放了之”的简单策略。在1999年第五次诺贝尔经济学论坛上，作为本次论坛的唯一主题演讲者，科尔奈讲述了经济转轨，狠狠地批评了包括在场的众多经济学家对转轨国家不负责的改革建议。科尔奈的观点是，如果没有制度改革和法律约束，私有化改革会出现大量的腐败、不公平等问题，软预算约束也得不到改变，经济转型不必然促进政治转型。他的学生许成钢猜测，正是科尔奈不留情面的批判导致他错失了诺贝尔经济学奖。
科尔奈所提出的正是转轨型国家的最为艰深的问题。制度的改革才能约束公权力滥用，进而遏制转轨型国家的预算与腐败问题。不过，当后来的学者将软预算约束扩展到西方发达国家时，经济学家对约束软化的一般性有了更加深层次的认识。
制度的约束固然是重要的，但是制度永远无法做到硬约束。美国是世界上法律最为完善的国家之一，其三纵三横的国家制度将政府权力拆解与制衡，但是依然无法有效地约束政府花钱。债务上限的提高和暂停是最典型的软预算约束。预算法规定了联邦政府每年的借债上限，但是奥巴马政府时期，国会又通过了另一项法令，允许联邦政府暂停债务上限，在暂停期内继续借钱。回看历史，联邦政府的债务上限不断被突破，借债规模越来越大。这是为什么？
我们需要理解软约束的本质。我们先看硬约束，所谓硬约束，即个人的权责利高度匹配的约束规则。自由市场是一种天然的硬约束机制，个人产权归属明确，个人决策都会有对应的价格的奖励与惩罚。通俗来说就是，自己为自己的行为买单，这就是硬约束。软约束则相反，自己的行为可能由他人买单。这种情况一般发生在非自由市场的公共用品领域。比如，国有企业是一种公共用品，决策者的错误最终由政府的公共财政买单。政府的债务也是一种公共政策，每个人都希望从中政府财政中获利，但都不认为自己需要（更多地）承担偿还责任，自然默许或放任政府借钱。
政府财政，作为一种公共用品，缺乏天然的刚性约束，当然也不是无约束，属于制度下的软约束。问题是制度也是一种公共用品，一旦制度被突破，预算约束也就自然软化。
还是以美国的债务为例。美国政府为什么能够大规模借钱，重要原因是美联储大规模印钞。为什么美联储会大规模印钞？表面上的原因是，美联储的权力约束不够，其货币政策目标多元化，美联储的权力空间很大，可以为政府债务融资，也可以为大型企业贷款。根本上原因是，美联储作为美国的央行，也是一家公共机构，法币的铸币权是一种公共用品。
其实，几乎所有人都清楚，美联储不能无底线印钞，美国政府也不能无上限借债，但是大多数人都默许美联储和联邦政府这么干。尤其是2008年金融危机后，美国民粹主义泛起，很多民众看到美联储和美国政府在救助大型企业，他们也要求政府救助，提供更多的社会福利保障。从奥巴马政府开始，联邦政府和美联储都在迎合民粹诉求，不断地印钞和借债，用于社会保障方面的财政预算大幅度增加，债务规模和货币发行量迅速翻倍。这就是在公共用品领域，搭便车动机引发的“公地悲剧”。
所以，美国政府的财政预算约束软化，美联储的货币发行约束软化，归根结底还是公共用品不存在刚性约束。如今，全球主要国家形成了“财政-货币-商业银行”的公共及类公共基本盘，导致预算、货币与信贷约束软化，导致了今天的大泡沫、大债务经济。需要指出的是，1844年英国政府主导建立央行和法币制度时，与私人银行做了一笔交换，英格兰银行在危机时刻有责任给私人银行提供贷款。这就是最后贷款人原则，全球主要国家的央行都启用了这一规则。最后贷款人原则和央行对货币市场的干预，导致商业银行“婴儿化”，原本市场化的硬约束开始软化。利率价格被扭曲，商业银行的自主决策被干预，商业银行遭遇风险又能够向央行求助。如今的美联储已经沦为“最后的买家”，银行与财政体系犹如一只老母鸡带着一群小鸡仔。这就是所谓的道德风险，本质上是公共用品的约束软化。公共用品规模越庞大，公共权力的边界越大，约束软化问题越大，短缺、低效、错配与债务风险越大。
科尔奈的软预算约束问题，不是制度范式能够解释和解决的，可以通过价格理论来解释，也可以通过新制度经济学的搭便车、公地悲剧和租值消散来解释。这就是科尔奈思想的一般性价值。
最后，说一下科尔奈对中国的影响。科尔奈对中国经济的影响不止停留于其理论成果被引入国内。实际上，他与中国经济学界一直有着深入的交流，此前他曾多次访问中国。
1985年，科尔奈受邀参加“巴山轮会议”，与国内经济学家一同交流彼时的中国经济现状，与未来的改革方向。这一会议此后被认为在中国经济改革史上意义重大。当时参会的年轻经济学家包括项怀诚、楼继伟以及郭树清等，之后都在政界获得了很好的发展。而科尔奈在哈佛授课时，许成钢、钱颖一、王一江、李稻葵都是他的学生，包括邹恒甫和胡祖六也曾旁听过他的课。美国的教授讲的内容让中国留学生们感到陌生，比如教授在讲货币政策，但是当时中国连央行都没有。不过，科尔奈讲的计划经济短缺、国企软预算约束和投资饥渴症让中国留学生们感同身受。参考阅读《改革之路》。
之后，科尔奈经常来中国，与中国经济学家长期交流，同时高度关注中国的国家转型。他曾经指出：依赖公共部门的扩张、国有企业和国家投资来发展经济是一种低效且失之偏颇的解决方法。私营部门和私人投资在自然进化过程中发挥着关键性作用。此外，他还提醒：“不良贷款作为软预算约束的一种表现形式，也困扰着中国经济”。
致敬科尔奈！