孟鸿志：民法典时代行政执法的创新与发展

作者：孟鸿志（东南大学法学院 教授 博士生导师）

原载：《法治日报》2020年11月6日“法治政府”专刊

民法典是新中国历史上第一部以“法典”命名的法律，作为中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，民法典的公布实施对推进我国社会主义法治建设和国家治理体系与治理能力现代化具有重大意义，是一部“固根本、稳预期、利长远的基础性法律”。在公私法融合的背景下，民法典的实施不仅有利于切实保障民事主体的合法权益，而且也划定了国家与社会、政府与市场之间的边界。民法典的实施给行政执法带来了深远影响，这就要求各级行政执法机关必须进一步转变执法理念、创新执法方式、规范执法行为，做到公正文明执法。

首先，基于民法典精神树立人民至上的行政执法理念。随着法治政府建设目标逐步实现，行政机关行政执法规范化、法治化取得长足进步，但民法典的颁布为行政执法提出了更高的要求。民法典倡导平等、自由、公平、诚信等法律精神，这些法律精神是公私法应共同遵守的社会主义基本法治理念，行政机关应当将这些民法精神贯彻到行政执法工作中去，坚持人民至上，强化公民权利保障。民法典将人格权独立成编，凸显了国家对公民人格尊严的重点保护，是人民至上的执政理念和以民为本的传统文化与社会主义核心价值观在民法典的集中体现。相比于西方国家民法典对公民财产权的特别强调，中国特色社会主义民法典将人民群众的生命权、健康权等人格权置于更为重要的位置上，形成了以人为中心的民法权利体系。
　　其次，基于民法典对人格权保护的强调，在行政执法中不仅应当加强对公民财产权的保护，维护市场经济秩序，更应当重点保护人民群众的人身安全、行动自由、生命健康、隐私权、个人信息权等人格权乃至人格利益。行政执法应当更加注重服务理念，落实好为人民服务的宗旨。执法机关与相对人之间应当建立起一种新的合作关系，强化服务意识。
　　再次，基于民法典理念创新和发展行政执法方式。在民法典时代，民法和行政法之间的关系应当朝着公私法融合的方向调整。据初步统计，民法典中与行政有关的条款多达160余条，这些条款共同构筑起公私法融合的规范基础。在公私法日渐融合的背景下，不仅行政介入传统民法领域具有正当性基础，行政法在吸收民法思维后，行政执法方式也会变得更加柔和。
　　随着民法典的颁布，国家进入公民权利时代，行政机关要及时转变管理方式，使用更多的柔性执法的方式对公民进行教育和指导。现代社会中，伴随着社会生活的日益复杂，以及政府公共职能与义务的加强，传统的单方命令性执法方式已经无法适应社会的发展，公私合作、公共服务等理念兴起成为新时代的重要特征。
　　与之相适应，行政机关要善于使用柔性行政执法方式保障公民权利。第一，应当积极运用行政协议执法方式。行政协议是权力行政的一种替代手段，随着契约思维在行政法领域的引入，行政执法应当积极探索，扩大行政协议的适用领域。第二，应更加重视劝导、约谈、建议等柔性行政方式的作用，引入“助推”的现代行政法思维，引导行政相对人理性决策。第三，随着大数据、互联网和人工智能技术的发展，电子监管技术日益发达，在日常执法过程中，应当避免技术滥用，造成个人信息和人格权的损害。民法典在人格权编专章规定了隐私权和个人信息保护，行政执法应当严守民法典划定的边界，平衡好治理效能和公民权利保护之间的关系。
　　最后，基于民法典规范厘清行政执法权范围和边界。行政执法涉及社会生活的方方面面，影响到每个公民、家庭、单位。以公安机关为例，民法典第314条、1106条、1254条中明确列举规定了公安机关应当履行的“公安三职责”，而其他关于公民人身权、财产权、人格权的保护，也需要公安机关承担相应的保护责任，民法典间接规定公安机关的相关职责包括：保护人民群众的人身和财产权利（第3条、1005条等）、出生、死亡登记、宣告死亡和姓名登记（第15条、46条、1015条、1016条）、维护运输公共安全（第818条）、人格权保护（第1033条、1038条等）、保密义务（第1039条）、侵权自力救济（第1177条）等事项。这些事项是公安机关固有的行政执法职能，在民法典中再次明确，体现了“权力本位”向“权利本位”转变的时代趋势。对此，行政机关需要履行好民法典规定的与行政执法机关相关的职责，厘清行政执法权的范围和边界，切实保障公民人身和财产权利。
　　在民法典时代，公私法律规范共同支撑着国家和社会治理体系建设。民法典作为民事领域的基础性和综合性法律规范各类民事主体的人身关系和财产关系。民法典的有效实施需要其他部门法特别是行政法共同支撑和配合。行政法作为规范公权力的法律部门，它与民事法律规范共同的目标是维护公共秩序和公共利益，保护公民的个人权利。因此，行政执法机关正确识别和掌握民法典中相关的行政法规范、及时回应和完善民法典所涉及的行政法律制度建设、实现民法典与行政法的有效衔接，成为了民法典时代行政法治建设的重要议题。在民法典实施中，行政机关一方面作为民法典规范的义务主体需要严格执行民法典，履行好法律规定的行政权责；而另一方面作为行政执法的主体则要充分尊重和维护民事主体的各项合法权利，切实做到严格公正文明执法。