张勤 | 规划标准的作用是“有限”的，把握不好是“有害”的，当前并非制订标准的最有利时机

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新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。

张勤（杭州市规划和自然资源局副局长，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）

文章

规划标准的作用“有限”

自2019 年5 月《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》下发以来，各层级、各类型的国土空间规划实践全面展开，技术标准工作的重要性、迫切性凸显。自然资源部于今年7 月成立了“全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会”，正在研究制订《国土空间规划技术标准体系框架》，并于先期启动了若干重要标准规范的编制工作。《城市规划学刊》在这个关键时刻发起关于构建国土空间规划标准体系的学术笔谈，识时务， 有担当。限于篇幅， 我想谈一点“ 不同意见”——规划标准的作用是“有限”的，把握不好是“有害”的，当前并非制订标准的最有利时机。请读者批评。

为什么说规划技术标准的作用“有限”？因为，第一，规划工作本质上是公共政策。公共政策是特定条件下、平衡各方利益的抉择。技术标准只是抉择的依据之一；第二，规划方案（成果）是“定制”产品，不可能用“模具”复制。一般认为，标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，是衡量人或事物的依据或准则。城市由于自然地理环境的不同、发展阶段的不同、人文背景的不同，每一个规划方案都是“唯一”的，并不能简单重复。尤其是在进入有机更新为主导的发展阶段，规划成果的“唯一”性特征更加突出。

为什么说规划技术标准把握不好会“有害”？由于对规划标准作用认识不尽客观理性，在标准使用上暴露出很多问题，危害到规划工作的健康运行。一是“锁定”规划责任。在规划编制中简单套用规范，特别是在规划组织方缺少对规划任务深入研究的情况下，规划设计单位依据“规范”锁定规划任务的内容和深度，规划成果符合规范却不解决实际问题；二是“歪曲”规划意图。最典型的例子就是“每平方公里一万人”，一度成为城市圈占土地的依据。

《城市规划用地分类和标准》本意是节约用地、合理用地，强调要区分自然地理条件、城市发展规模（阶段）因地制宜的安排城市各项用地。但现实情况是“每平方公里一万人”不胫而走，以此为据确定城市建设用地规模，并对城市人口规模分析工作产生巨大的误导；三是“削弱”规划严肃性。规划工作的专业技术性强，每个专业、每个专项都做规范、标准，看起来体系很健全，譬如城市交通方面，不仅有城市道路规范、停车场规范，还有对外交通规范，最近还在编制绿道规范。

这些规范都强调要空间保障，提出人均用地标准和用地占比。城市空间有限，很难同时满足所有规范或标准规定的用地。技术规范具有法定性，表面上看是制订规划的依据，实质上是配置公共资源的依据。在实际应用中，常常会因某些民生指标、环境指标“就高”还是“就低”与市民产生意见分歧，被认为规划部门“选择性”执行标准，不仅影响了规划工作统筹作用的发挥，而且造成社会对规划权威性的质疑。

当前是对国土空间规划标准需求最迫切的时机，却不是制订标准最恰当的时机。随着国土空间规划编制工作全面启动，各层级对国土空间规划技术标准的需求日益迫切。这种迫切的背后，一定程度上反映了业界对新规划编制任务、方法的迷茫，希望有权威的技术标准、技术规范可以遵循。但是，制订技术标准的基础是一定规模的实践，是对这些实践成果的分析、归纳和总结。当前虽然开展了大量的国土空间规划编制实践，但是，经审查批准的正式成果十分有限，更缺少实施过程的检验。

不可否认，国土空间规划技术标准制订工作是国土空间规划体系的支撑和保障。在新旧体系转换的关口，越是面对业界的强烈期盼，越是要客观理性的思考。要厘清三个关系、把握三个方向。首先，要厘清技术标准与法规、政策的关系，把握技术标准的导向作用。国土空间规划体系是由编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系共同构成的。技术标准要从国土空间规划体系整体目标出发，以技术的语言突出生态文明、以人为本和高质量发展的目标导向。要探索变目前按照规划专业制订技术标准为按主题制订，譬如关于“提升永农的质量”、关于“基础设施的绿色化”，等。更深入地推动规划融合；

其次，要厘清规划成果与“技术标准”的关系，把握技术标准的关注重点。制订和实施规划涉及的技术内容非常广泛，标准不必像教科书一样面面俱到，应突出关键的技术环节、指标和措施；

第三，要厘清“统一”与“因地制宜”的关系，把握技术标准的技术价值。

国土空间规划是一项地方性、实践性工作，在符合国家的宏观政策要求的前提下，规划编制的内容、方法，技术指标的控制应体现当地的自然人文条件、经济社会发展阶段和治理能力。都由国家层面出台“统一”的技术标准容易失之精准，不仅失去“标准”的意义，而且会在应用中产生误导，引发社会矛盾。

因此，除针对国家层面规划制订的标准外，应多鼓励地方标准，技术指标的条目分类应更具体、取值范围应更精细，更加充分地体现其技术价值，更好地维护国土空间规划的权威性和公信力。必要时，可在地方标准的基础上，通过实施评估，总结提升为国家级的技术标准。

文章来源

城市规划学刊

作者 | 张勤

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