西方“监察官”与“检察官”制度渊源
在我国法律理论及实务界中，基于本土历史渊源及制度设计，监察官和检察官体现为互为独立、并无关联的两种制度创设。但是，审视域外的历史和经验，其展现出：从制度起源到确立的过程中，监察官和检察官制度之间表现为同根同源而又分向发展的基本脉络，其背后蕴含着制度创设理念上的不同变化。整体来看，在域外“监察官”同“检察官”制度的产生、演进和发展，大体经历了如下三个阶段。
第一，“一体同源”下的“国王代理人制度”。文字和语言表达的语义内容是对所指称对象的历史和经验的承载。域外表达“监察官”和“检察官”的两个通用英文词语，分别为ombudsman和procurator。众所周知，西方近代的监察官制度缘起于瑞典，英文ombudsman一词是对瑞典语原词的直接英译。进一步来看，ombudsman一词是由古瑞典语中的“umboth”和“mathr”两个词根组合演进而成，前者指称的意思是“委托、代理”，而后者则是指称“人员”。与此相对，英文中指称检察官一词的procurator，其来自于古拉丁文“prōcūrator”，它由“prō”和“cūrare”两个词根构成，前者意思是“为了谁的利益”，后者意思是“照管、看管”。古拉丁文中prōcūrator一词的基本意思为“委托人”。从词语的原初意思来看，在西方语境下，瑞典语中的ombudsman和英语中的procurator都可直接理解为“代理人”。鉴于两者的基本意思当中并没有体现出明显可见的语义性差别，而实践中确用这两个词语分别专门指称“监察官”和“检察官”，这背后必然承载着更多的历史经验和制度实践。
近代监察官制度起源于瑞典，检察官制度来自于法国，而二者都深受古罗马制度的影响。在古罗马时期，有着丰富的民商事活动，而代理人（procurator）制度尤其繁荣，这体现为：从古罗马君主到普通民众，都可针对其个人事务来委任代理人。据古罗马文件“Notitia Dignitatum”所载，古罗马帝国早期，帝国相应行省就设置了被称为“Prōcūrator Gynaceii、Prōcūrator Monetarum”等的人员，即“财政代理人”“税务代理人”，来为罗马皇帝进行服务。在此阶段，这些代理人只是罗马皇帝因人因事的权宜性设置，还没有在国家层面形成一种常态化的制度性构建。至罗马帝国中后期，特别是国王克劳迪斯执政后，他一方面赋予他的代理人更大的权限，如监察、监督地方整体事务，另一方面授予这些代理人Prōmagistrate制度性和官职化称谓，即“为了君主一切利益之人”。同时，作为一种常态化的机制，罗马地方行省的最高长官开始普遍由君主的代理人来担任。
罗马帝国时期的国王代理人制度，其创设依托于君主权力的集中和强大，目标为保障君主权力得以在帝国所有范围内覆盖延伸和有效行使。而监察和监督是保障其制度目的得以实现的重要职权。与此相对，当时诉讼理念还主要停留在私诉的范畴下，从而并不存在近代国家公诉的概念和职权，因此检察制度必然付之阙如。国王代理人制度奠定了监察官和检察官制度的基本制度原型，但二者之间基于权能内容意义上的分化还没有真正开始。
第二，“双向合力”下的“国王检察官制度”。西罗马帝国覆灭后，欧洲大陆进入到中世纪封建时期，其国家状态体现为封臣林立、王权削弱。代理人再次隐去“国家”“国王”的印记，恢复为普通的民事主体身份。随着重大历史事件的发生，欧洲的法兰西王国开始逐步向王权集中统一及近代主权国家的状态演变，这带来了古罗马帝国时期国王代理人制度的渐进复兴。一方面由于此时基督教神学教会对刑事审判理念、刑事审判程序的不断探索，为刑事私诉理念的渐进弱化和最终消弭，以及近代刑事公诉理念的产生和发展，提供了重要的学理性论证和支撑。特别是基督教神学理论中“血罪”（Blood Guilty）概念的产生和发展，反向导致世俗刑事审判实践过程中对除刑事案件自诉者之外的相关起诉人员的迫切需求。另一方面，国王权力的不断集中和强化，也迫切希望相关制度性设计能够起到对其权力予以巩固和保障的重要作用。因此，国王代理人制度的复苏和巩固显然就是必然的过程。1256年，法国国王路易四世颁布法令首次确认这些“代理人”具有替代国王参与法庭审判的权力。1302年，法国国王菲利普四世颁布法令，其明文命令这些代理人只专属于国王，他们从“国王的代理人”（procureur du roi）转变为“国王的检察官”（Procureur du Roi）。至16世纪初，在法兰西王国，国王检察官成为刑事公诉的唯一垄断者。
在此阶段，指称“国王代理人”“国王检察官”的词语只是体现为从小写到大写的书写形式之转变，但其身份和地位已然不能同日而语。这体现为：他们已从同国王之间如同普通大众一样的私人关系，转变为一种国家制度和官职并具有了公共身份。虽然这些国王代理人被称为“国王检察官”，但并不能完全用近代视角来理解和审视他们的身份、地位和职权。在当时，这些国王代理人实际上是“国王检察官”和“国王监察官”的复合体。他们既具有不同于罗马帝国时期国王代理人所不具有的行使公诉之职权，同时，作为国王的“鹰犬”，他们又具有广泛的监督和监察职权，以便保障其代替国王对王国境内的所有事务和僚属进行有效监管。正如当时，他们具有国王所辖的新兴“佩剑贵族”之称谓，即有别于传统的封臣领主、世袭贵族之外的第三贵族，这凸显出他们同国王之间“一荣俱荣、一损俱损”的密切联系。“国王检察官制度”的出现，延续了古罗马帝国时期国王代理人制度的基本职权和框架，其职权内容得以丰富。这为后世监察官制度、检察官制度的分化，提供了重要的权能内容支撑。
第三，“制度理念转变”下的近代监察官与检察官制度。法国大革命爆发、王权政治覆灭，民主法治成为国家制度创建的基本理念。对公权力的合理规制，推动了国王检察官制度向近代检察官制度的转向。一方面，国王检察官所具有的广泛职权，伴随着王权的消弭和分化而不断予以重新限缩和界定，此前监督、监察等职权被主要收归于议会。另一方面，检察官完成了从国王代表向近代民主法治国家代表的身份转化，其制度上的公诉职能得以突出和彰显。这整体奠定了近代检察官制度作为国家公诉人的重要政治地位，以及其权能行使的主要场域立足于司法制度和程序的基本特点。伴随着法国大革命民主法治思想对整个欧陆国家的席卷，瑞典王国分别于1809年、1810年颁布了政府法典和王位继承法，完成了从传统的封建君主型统治向近代议会君主立宪制政体的转变。其中，政府法典中设立了“瑞典国会监察官制度”（Swedish Parliamentary Ombudsman）。整体来看，该制度是对此前1713年瑞典国王查理十二世仿照法国国王代理人制度进行创设的延续。其与国王代理人制度的不同体现为：在创建之初，将其权能严格限定为代表国王对王国境内的官员和普通大众进行监督和监察，排除其他被动性行使的权力，使其具有服从于国王并积极行使的权力的依附性和主动性特征。相较于国王代理人制度而言，监察官制度源于它，但在保障王权这一目标上体现出更加精简、集中和纯粹。而随着议会君主立宪制政体的确立，国王监察官转变为国会监察官，作为一个独立机构，其主要职能被限定为对官员或国家机构是否合理行使国家法律进行监督和监察。
近代域外监察官和检察官制度“一体同源”于古罗马时期的国王代理人制度。伴随着中世纪封建时期诉讼理念的变化，为二者此后以主要职能为依托的分化提供了重要支撑。近代民主法治国家的构建，则为两者在制度构建上的分立，提供了实践操作理念及重新厘定权力的土壤。这最终形成一者依托于司法制度和程序来运行权能，另一者立足于议会制度授权来行使监督和监察职权的不同格局。
（本文系教育部2020年项目“监察法实施的理论逻辑与实践路径研究”（20YJC820038）阶段性成果）
（作者系北方工业大学文法学院法律系研究员）