加强地下空间开发利用|“地下造城”：深圳为高质量发展注入强劲推力
前言
近年来，围绕党中央、国务院关于统筹地上地下空间开发利用的总体要求，深圳根据土地资源供需矛盾日益突出和轨道交通快速推进的情况，加强开发地下空间、提高土地利用集约化程度，注重地上地下空间的综合统筹和一体化，取得显著成效。
伴随着第八届深港城市建筑双城双年展（深圳）盛大开幕，主展场深圳福田高铁站聚焦“城市之眼”。在这座亚洲最大的地下火车站，世界各国的知名设计师们，呼应城市交通系统带来的城市变化，以一件件科幻前卫的作品、巨型连接模型，促进人与城市空间产生新的互动，同时也彰显了福田高铁站作为深圳地上地下空间统筹开发的范例，不同寻常的建筑风格。
地下空间作为重要的国土空间资源，是加快形成立体发展方式、提高城市生活品质和发展活力的城市空间利用新方式。对标国际一流，深圳在地下空间开发利用和改革探索方面发挥了先行示范的作用，成效显著，亮点突出。
地下空间规划与开发利用要素纳入法定图则利用毗邻香港的优势，与轨道交通建设同步，服务城市发展和经济、民生，深圳在地下空间规划和开发利用方面始终对标国际一流，在国内率先制定了地下空间开发利用的一系列规章和技术规范，并成为国家标准的主导制定者。
2008年《深圳市地下空间开发利用暂行办法》颁布，规定了地下空间规划编制、规划实施、土地使用权出让、建设管理等内容。2018年，深圳对该《办法》修订优化，进一步明晰了地下空间职能分工，增强统筹协调和全过程管理；明确了地下空间法定规划的体系和内容；鼓励联通，完善公共领域和联通空间的地下建设用地使用权管理；完善了地下空间产权登记和使用管理要求。
此外，《深圳市城市规划标准与准则》（2004版和2013版）、《深圳市建筑设计规则》（2015版）等，逐步形成了系统的地下空间规划技术标准和设计规则。
深圳开展了系列地下空间基础信息调查工作，对地下管线、工程地质、地质灾害、矿产资源等开展了调查工作，为合理有序开发利用城市地下空间提供了基础支撑。
深圳还在全国最早开展了城市地下空间规划编制和重点地区地下空间建设品质保障工作。其中，2007年的地下空间资源规划列入2010版城市总规专题，以此为依据明确了全市地下空间开发的总体要求，确定了8个地下空间开发重点地区。福田区、罗湖区、宝安区、龙华区、盐田区、坪山区、龙岗区等行政辖区，也先后开展了分区地下空间利用专项研究；前海、后海、深圳湾超级总部、华强北等重点片区和重要节点地区，先后开展了地下空间详细规划与研究工作。相关内容和控制要素提取后，纳入到各片区法定图则和宗地出让条件、建设项目设计方案审批中。
系列创新政策出台鼓励地上地下统筹开发
“近年来，我们不断加强与国际国内规划设计界‘大咖’的学术交流，为深圳高标准、高水平编制国土空间规划赋能。而他们也对深圳在地上地下空间统筹开发方面强大的决策力、高效的执行力、丰硕的成果，赞叹不已。”深圳市规划国土发展研究中心规划设计所所长顾新介绍说。
据了解，深圳目前在地上地下一体化的容积管理、立体空间分层出让、三维地籍和分层登记管理、标定地价鼓励机制等方面，不断出台一系列政策，使地上地下空间的统筹开发出让方式更灵活、市场对接更活跃、信息整合更快捷、集约利用更高效。
深圳综合考虑地上地下一体化开发日益普遍的现象，在国内率先引入“容积”概念，将地下空间中的规定建筑面积纳入“容积”统一管理，明确地块容积=地上规定建筑面积+地下规定建筑面积，地块容积率=地块容积/地块面积，提高了国土空间的利用率。
深圳建立了立体空间分层出让的三种模式，即出让的地下空间属于公共设施用地类别的，采取协议出让或划拨的方式供应；属于经营性用地类别的，适用招标、拍卖、挂牌方式出让；属于包含公共设施和经营性的复合功能，按照区分功能、分层出让的方式予以供应等。在深圳北站综合交通枢纽，东广场配套工程的“分层出让”实践，不仅快速聚集了人气，也为机场东站、西丽站等后续的枢纽一体化综合开发项目高品质呈现，提供了范例。
作为重要的政策创新，深圳完善了国有土地供应管理的若干措施，提出了连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间可以采取协议方式出让方式，并对功能、配建、受让主体等予以明确。在地价方面，深圳同样出台了鼓励政策以推进地下空间的节约集约发展。今年发布的《深圳市地价测算规则》明确，交通设施和综合管廊的修正系数为0.1，其他地下空间修正系数是地上建设用地的0.3，并通过“基础修正系数”调节体现对实体经济和民生领域的政策倾斜和支持。
地下空间合理有序开发形成强劲城市发展脉动
承担粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区建设的历史使命，深圳瞄准全球标杆城市，以“安全优先、生态优先、节约优先”的原则，正加快实行全域地上地下立体空间资源的整体规划管控和资源配置，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。
目前，深圳市规划和自然资源局正在推进新一轮地下空间专项规划。规划将提出城市地下空间未来的发展目标、策略、布局，划定地下空间资源开发和保护范围；构建以轨道交通网络为骨架，以重点片区地上、地下空间立体高效利用为重点的城市地下空间布局。
深圳市规划和自然资源局会同深圳市司法局，开展《深圳市地下空间开发利用暂行办法》的修订工作，规范地下空间开发建设管理，为地下空间出让、分层管理等提供法治护航。
深圳加快构建立体统筹的国土空间规划体系，将地下空间规划作为国土空间总体规划的重要篇章，编制市级层面的地下空间资源利用专项规划，在重点片区和重要节点地区编制地下空间详细规划等，使地下空间保护与开发利用更合理有序开展。
“中国已经成为世界上城市地下空间开发利用的大国，在地下空间勘探、项目工程融资、立法规划管理、人才技术创新等方面积累了宝贵的经验。”顾新说，“未来，我们不仅能看到福田高铁站这样宏伟的地下交通枢纽工程，博物馆、图书馆、体育馆、艺术馆等高品质的文化体育工程，商业、娱乐、休闲、轨道交通集于一体的智慧化地下商业工程，也将不断延伸、呈现，为深圳城市发展激活更强劲的‘脉动’。”
以“绣花功”做好地下空间“大文章”
功能先进的福田综合交通枢纽、拥有中央商务区地利的连城新天地、坐落在街心公园下方的布吉污水处理厂，为人们打开了地下空间开发利用的动人画卷。今日深圳，地下空间开发利用的亮点比比皆是，城市向着更有深度、更加立体的方向悄然蝶变。
开发利用好地下空间，深圳责无旁贷。《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等多个重磅文件，均提出统筹地上地下空间开发利用的总体要求。深圳正在加快建设中国特色社会主义先行示范区，必须方方面面率先交出优秀答卷，做好地下空间“大文章”是题中应有之义。深圳要在地下空间发力“挖潜”，创造出可复制、可推广的“深圳经验”。
在地下空间开发利用过程中，深圳实践逐渐呈现出鲜明特色。
大力打牢“地基”。不搞盲目开发、无序利用，才能把地下空间用出高效能。杜绝低效利用，先要定好“规矩”和“标尺”。
深圳在国内率先制定地下空间开发利用的规章和规范，明确地下空间职能分工，强化开发利用全过程管理；逐步形成了系统的地下空间规划技术标准，并为建筑设计中地下空间部分提出明确的设计规则；率先开展城市地下空间规划编制，正在推进新一轮地下空间专项规划。有标准可循、有指引可依，为深圳开发利用地下空间夯实基础。
扎实摸清“底细”。地质条件对于地下空间开发利用的影响，是由复杂因素决定的。摸清地下空间的“底细”，推进开发利用才能心中“有谱”。深圳从2014年开始对全市地下空间管线进行普查，已基本完成管线普查、数据汇交和地下管线信息综合管理系统构建等工作；在开展全市基础地质、水文地质调查等工作的基础上，深圳已编制全市地质图、区域地质图、水文地质图、工程地质图和环境地质图等基础图件；深圳还正在开展全市地质灾害详细调查。依靠摸清“底细”来防范风险隐患、保障安全发展，让深圳地下空间开发利用稳健推进。
锐意创新“门路”。城市地下空间发展潜力巨大，但只有找到好的“门路”，才能提高开发利用效率。深圳以敢为人先的精神，探索开发利用地下空间的新路子。为了鼓励地上地下统筹开发，已经形成了地上地下一体化容积管理、立体空间分层出让和地价鼓励机制；为了保障地下空间品质，将地下空间开发范围、建设规模、使用功能、连通等要求纳入空间出让条件；为了保障地下空间相关合法权益，探索三维地籍管理和分层登记管理。在体制机制上不断探索，为把地下空间开发好、利用好提供了坚实支撑。
用好地下广阔空间，是世界名城的普遍选择。纽约正在筹建世界上首个地下公园，东京拥有世界上规模最大的地下商业街，赫尔辛基正朝着2020年地下建筑空间与地上一样大的目标努力。只要下足“绣花”功夫，做实前期的基础工作，合理开发、精细利用，深圳地下空间一定能做出令各方惊艳的“大文章”。
END
内容来源：深圳特区报
记者 秦绮蔚
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