城市社区多元主体关系困境及其破解的法治路径
作者简介：李小博(1981—),女,中共河南省直机关党校行管与法律教研室副教授,研究方向为民商法学、党内法规。
摘要：在城市社区治理中，社区党组织、基层政府（街道办事处）、居民委员会、业主委员会、物业公司和社区社会组织共同承担了社区治理的主要功能，但多元主体间存在着权力交织、自治权模糊、利益不协调、权责不清、资源分配不均等问题。解决这些问题，要完善法律法规，构建有效衔接的规范体系；明确功能定位，构建边界清晰的权责体系。要在法治框架下理顺多元主体间关系，实现社区善治。
关键词：城市社区；多元主体关系；法治；硬法；软法
社会治理是国家治理的重要内容，城市社区治理是社会治理的基本单元。自20世纪90年代中后期国家大规模的城市建设开始，社区研究的价值逐渐被学者们关注。尤其是党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的目标后，社区治理研究成果更加丰富。从现有成果来看，关于社区治理法治化的研究大多从治理的法治化目标角度展开，对多元主体间关系的分析多侧重于冲突论的角度，往往忽视了法治的框架。在社区治理中，借助法治的力量，从法治规范体系出发，理顺多元主体在社区治理中的关系，仍有待深入研究并加以完善。
实践证明，多元主体参与社区治理已成为城市社区治理的主流模式，社区党组织、基层政府（街道办事处）、居民委员会、业主委员会、物业公司和社区社会组织共同承担了社区治理的主要功能，法律、政策和软法规范共同为多元主体参与社区治理提供了法律依据和制度保障。法治既是社区治理的重要目标，也是社区治理的必要手段，能够为多元主体关系的协调提供强制性和权威性的力量。如果多元主体的关系未能纳入法制轨道，则多元利益关系引起的纠纷可能会使社区治理陷入矛盾交织的失序状态。多元治理主体间能否实现良性互动，直接影响着社区能否实现有效治理、达到善治的目标。因此，用法治理顺多元主体之间的关系，不仅可以为我国城市社区治理提供新的研究角度，丰富社区治理理论，亦可以为城市社区治理各主体发挥作用、展现自身价值、实现社区善治提供思路。
一、城市社区多元主体关系困境
（一）权力交织的社区党组织、街道办事处和居民委员会
社区党组织、街道办事处和居民委员会三者基于权力运行而产生了两种关系：一是街道办 事处和居民委员会之间纵向的领导关系。尽管现在的社区治 理理念已经由管理转为治理，政 府职能从管理转为公共服务，治理模式由政府主导型逐渐转为“政府推动与社区自治结合型”，但居民委员会的工作经费、工作人员的生活补贴费都来源于街 道办事处，这意味着街道办事处掌握着居民委员会的财权；同时，居民委员会工作的开展受街道办事处的领导，虽然其法律性质是自治性组织，很多地方街道办事处也将权力和管理职能下放，但在相关立法中，居民委员会的自治范围通常较为模糊，街道办事处对居民委员会的指导和帮助往往异化为干预，实践中，内容种类繁多的社区工作仍然使得居民委员会受制于街道办事处，并带有比较浓厚的行政色彩。二是社区党组织和居民委员会之间横向职能交叉。社区党组织和居民委员会本来是性质不同、职能不同的两个部门，但在实践中，二者往往是分工不分家，居民委员会主任和社区党支部书记交叉任职或者职责重复，这虽然避免了工作中的冲突，也为党支部直接介入社区工作提供了方便，但会导致党的事务和行政事务不分、党组织核心地位弱化、组织动员能力弱化以及贯彻执行能力弱化等问题。
（二）自治权模糊的居民委员会和业主委员会
居民委员会和业主委员会的存在都源于“自治”的核心理念。居民委员会的自治地位源于法律赋予，有法人资格；业主委员会的自治权源于业主的建筑物区分所有权，无法人资格。两者都代表业主的利益，本该是互相补充和协作的关系，但在实践中，两者关系出现了现实和想象的差距。居民委员会带有浓厚的行政色彩，实际承担了大量基层政府的工作，其工作立场影响了自治权的行使——居民常把居民委员会误认为是政府组织，业主委员会也认为居民委员会是代表政府对小区进行管理，不能真正依靠其达到有效自治的目的，自己是居民选举的真正代表，应具备独立性。同时，由于两者职责分工不明确，出现了重叠管理、无人管理、相互推诿等情况。根据法律规定，居民委员会对业主大会召开、业主委员会选举有指导和监督的义务，业主委员会要支持和配合居民委员会开展群众自治工作。但实践中，居民委员会的指导和监督往往变成了管理，甚至是取而代之，业主委员会的支持和配合也就难以实现。
（三）利益不协调的业主委员会和物业公司
从法律关系看，业主委员会代表全体业主行使管理权，并接受全体业主监督；物业公司按照法定程序设立，为社区提供物业服务。两者是委托与被委托的合同关系。从经济关系看，物业公司提供有偿服务，业主支付相应费用，两者是平等的交易关系。业主委员会和物业公司在为业主服务、构建和谐社区、确保业主美好生活的目标上是相同的，是共生和合作监督的关系，但在实际生活中却存在很大的矛盾。一方面，业主委员会自身制度不健全。业主委员会成立难、履职难，法律地位尴尬，权利与义务不统一，成员的专业性不强，议事制度和决策机制不健全，议事规则难以落实。这些问题使得有的业主委员会成为摆设，成员积极性不高，物业管理中出现问题时难以处理；有的业主委员会过分强调对物业管理的监督作用，干涉物业公司的具体业务，造成双方矛盾尖锐。另一方面，物业公司对社区事务推诿、拖沓、懈怠的现象较为普遍，尤其是对开发商遗留的历史问题、小区共同财产收入的分配、公共设施维护、物业费以及停车费的收取、公共维修基金的使用、私搭乱建现象和公共道德的维护等，与业主的看法与利益要求不一致，导致业主委员会（业主）和物业公司之间的矛盾激化。
（四）权责不清的居民委员会和物业公司
在社区治理中，居民委员会与物业公司的职责范围有相近性，因而联系密切，但两者的组织形式、管理体制、管理方法、工作出发点有很大的差异性，因而很多时候并未形成相互支持、相互依靠、相互协调的关系。居民委员会不支持物业公司的工作、物业公司不配合居民委员会的要求的情况很普遍，尤其是因职责分工不明确而产生相互推诿、争权夺利的情况很常见。比如，居民委员会常要求物业公司配合自己完成政府交办的各项任务，而物业公司认为很多职责超出了合同约定，因此怨言颇多。在小区管理方面，两者都会从自身角度出发制定规则和办法，这为权利的不明确和矛盾的产生埋下了隐患。
（五）资源分配不均的居民委员会和社区社会组织
在“大政府，小社会”的背景下，政府部门掌握着大量服务资源，权力的惯性导致其直接参与运营一些社会化的服务，社会组织提供服务的空间被压缩。尽管居民委员会与社区社会组织关系密切，会为这些社会组织提供物力和财力支持，但很多社会组织筹资渠道单一，能够筹集社会资源并具有独立盈利能力的社会组织比例不高，企业参与社区公益服务的意愿不强，再加上这些社会组织的日常服务管理缺乏整体规划，参与社区治理的机会不均等，难以形成与社区治理相匹配的现代化服务体系。因此，社区社会组织参与社区治理的效果难以达到理想状态。
二、理顺城市社区多元主体关系的法治路径
（一）完善法律法规，构建有效衔接的规范体系
治理的主题在于规则秩序，以制度供给回应现实治理需求，推动多元共治规则化。法治可以为多元主体互动提供规则，通过授权性规则和义务性规则，为多元主体参与社区治理赋权、定责、划界，进行责任分配，防止越权和不作为，保证各主体在规则体系内有序开展活动。
1.建立党内法规体系。
实现国家治理体系和治理能力现代化，意味着治理要纳入法治的轨道，当然也包含党的治理方式的法治化。党组织和党员要真正树立法治思维，实现规则之治。要通过党内法规加强自身建设，通过对内规范党组织和党员的行为实现对外部事务的治理。党内法规的制定质量和实施效果，影响着其规范效力的发挥。因此，在多元共治格局中，既要提高党内法规的制定质量，也要处理好党内法规同其他规范之间的关系，以优化的规范结构保障主体结构的优化。
2.完善法律规范体系。
良法乃善治之前提，完备的城市社区治理法律规范体系是规制各主体间关系的前提和基础。目前，在国家立法层面，社区专项立法缺失，应当通过制定《社区自治法》《社区组织法》等统一的专项立法，为社区治理提供基本的法律依据。政府在社区治理中应遵守“限权”原则，通过划定公权力的边界，解决政府因在权力、资源、话语等方面的强势和支配性地位而对社区自治造成的威胁；对社会组织则应“赋权，通过统一立法，赋予业主委员会、社区社会组织相应的法律地位，对各主体的职责权限、法律责任等内容做出明确安排，同时重视社区程序立法，为纠纷和矛盾的解决提供畅通的渠道。在地方立法层面，要结合地方实际，遵循地方习惯，突出地方特色。可以借鉴实践中成功的社区治理模式和经验，立足城市社区治理的总体规划，及时颁布有关法规。要根据当地居民的实际生活习惯，制定有针对性和可操作性强的规则，满足居民实际需求。
3.提升公共政策法治化水平。
公共政策在社区治理中发挥了重要作用，但若从法治化视角来审视，公共政策本身存在的时效性差、模糊性较强、强制性不足等缺陷，使其在面对多元主体的多元化利益需求时难以发挥规范功能，从而使得政策失灵现象时有发生。同时，长期形成的“政府主导”模式导致人们对政府的过度依赖，以及对政府公权力的过度信任，也导致治理主体忽视对公权力的规范和约束。这恰恰是与法治的核心理念相冲突的。因此，必须提高公共政策的法治化水平。公共政策法治化，并不意味着将所有公共政策都上升到法律的范畴，而是将法治原则融入政策创制与实施的全过程。
4.健全软法规范体系。
在社区治理中，如果说硬法体现的是权威和控制，软法则更多体现的是协调和自治。软法制定的平等参与性、协商性、兼容性等特点，使之不仅容易获得各主体的支持和认同，提高社区参与的积极性，也可以使各方主体的利益达到相对均衡状态。因此，在多元主体参与社区治理的过程中，既要充分体现以党组织、街道办事处、居民委员会等为主体的硬法之治，也要考虑业主委员会、物业公司和社会组织等社区其他主体的软法之治，形成硬法与软法互补、刚柔并济的规则之治。现实中，在软法创制和实施过程中还存在很多问题，如社区自治组织和居民对软法创制的有效参与性不足，对议事程序和规则不熟悉或不尊重，软法内容与硬法规则相冲突等。因此，既要提高各主体的参与协商意识，注重构建完善的软法创制机制，又要实现软法与硬法规范的有效衔接。
（二）明确功能定位，构建边界清晰的权责体系
社区治理模式的核心是多元主体关系在社区的调整和重构过程。这个过程要遵循法治的基本要求，依法明确各主体的功能定位，厘清各主体的职责权限，构建边界清晰的权责体系，促进城市社区治理力量由对抗走向协同。
1.领导核心。
在多元社区治理结构中，党组织作为领导核心，既要改变以权力为主的传统领导模式，又要防止组织功能弱化和边缘化的倾向。党对社区治理的领导，应包含政治领导，即对社区重大决策和社区自治的引导；利益协调，即运用政治、经济、文化等手段协调社区不同利益主体的关系；凝聚力量，即通过对党员加强教育，发挥党员先锋模范作用，提高自身的影响力和带动力，努力提高服务社区居民的本领；文化引导，即发挥党组织的思想引领作用，以社会主义核心价值观为主导，使不同年龄、文化、身份背景的社区居民和睦相处，并培养不同社区治理主体的责任意识。近年来，很多城市创新了党组织发挥功能的路径，充分发挥了党组织的政治功能、组织优势及利益整合功能，将党组织的领导核心作用同平等参与的协调机制统一起来。
2.公共服务。
政府的角色，应当从领导和管理转向服务和帮助。社区治理既需要专业化服务，也需要公共性服务，专业化服务由社会组织和专业性人才承担，公共性服务则由政府承担。在承担公共服务时，政府要实现自身职能的转变，主动将那些与社区公共事务无关的权力让渡出来，从那些不该由自己管或管不了的事务和服务中脱离出来。解决政府和居民委员会之间的矛盾，应当从制度层面明确规定政府、居民委员会的权力和责任范围。政府公共服务的范围应当是社会组织无法完成的社区公共事务，如社区治安、拆迁拆违、环境整治、社区矫正、流动人口管理、消防、交通和公共信息采集等保障公共安全和公共秩序的事务。一方面，这是法律赋予政府的职能与责任；另一方面，这些事务治理难度较大，需要政府提供治理资源和治理工具。要形成在分离中合作、在合作中共赢的新型政社互动关系。
3.自助服务。
居民委员会既不是政府组织，也不是营利性企业，更不是事业单位，要真正回归到自治组织的本位。而街道办事处是指导者和监督者。要明确社区事务的日常管理权、财产自治权、社区内部事务的决策权、对政府事务的建议权和监督权等，真正增强社区自治能力，树立角色权威。首先，居民委员会要提高自身的专业化水平，通过搭建平台，不断引导和推动居民实现自我管理、自我服务，提高居民的参与意识，形成向心力，将居民的现实利益与社区公共利益有效结合起来，提升治理实效。其次，可以引进社会力量解决专业化不足的问题。有些城市探索出“一会两站”和 “一会一居一站”模式，从一定程度上将居民委员会从行政职能中分离出来，并理顺与政府的关系，从被动走向主动行使自治权，非常值得借鉴。
4.社会服务。
要提高社会组织参与社区服务的能力，拓宽社会组织参与社区服务的范围。首先，要明确由宪法和法律赋予社会组织自治权，以及其广泛参与政治、经济、文化、社会生活等各个领域事务的权利，发挥好法律的规范性作用。其次，要实现资源的合理配置。政府不仅要下沉权力、转移事权，同时还要实现人力和财力的转移，为社会组织提供更多的人财物资源， 支持和引导社会组织吸收、拓展社会资源，提升“造血能力”。