一巡会议纪要 ▏▏人民法院应当综合分析证据认定违法强制拆除主体（最高人民法院第一巡回法庭2019年第...
本文节选自，最高人民法院第一巡回法庭编著：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第1卷）》，中国法制出版社2020年8月。
【会议日期】2019年9月25日
【主持人】郭修江
【出席法官】宋楚潇、杨志华、田心则、刘艾涛、寇秉辉
基本案情
2000年，恭城县职业中学为解决教职工住房困难的问题，将一栋学生宿舍楼改建为教师宿舍楼。2001年3月，陆某某与恭城县职业中学签订《集资房协议》，陆某某出资参与集资房建设，获得涉案集资房的使用权、继承权，但无房屋产权、处置权，并约定因工作调动或迁移，需退回住房。教师宿舍楼改建完成，陆某某对涉案房屋进行装修后长期居住。后恭城县调整学校布局，恭城县职业中学被撤销，陆某某被安排至恭城县城厢中学工作。2014年7月，恭城县教育局通知陆某某因工作调动已出现需退回住房的情形，要求陆某某清退涉案房屋。2014年9月、2015年8月、2016年4月，恭城县教育局多次通知陆某某清退涉案房屋。2016年9月12日，涉案房屋被拆除。陆某某就涉案房屋被拆除问题向公安机关报案。恭城县公安局认为，没有犯罪事实，不予立案。陆某某起诉公安机关不作为，桂林中院（2018）桂03行终172号行政判决认为，该强拆行为不属于公安机关对治安案件管辖的法定职责范围，驳回其诉讼请求。
涉案房屋所在的土地被用于茶江剧院改造和城中西路路口商贸开发项目。该项目由恭城县政府主持推进，由县政府设立的项目指挥部负责牵头，开展项目开发和搬迁补偿工作。2016年期间，项目开发商名厦公司曾多次向恭城县政府、项目指挥部申请拆除涉案房屋。陆某某认为涉案房屋系恭城县政府、恭城县教育局实施拆除，提起本案行政诉讼，请求确认对涉案房屋强制拆除违法并赔偿损失。
桂林市中级人民法院（2016）桂03行初279号行政裁定认为，陆某某提供的证据不能证实恭城县政府、恭城县教育局实施拆除涉案房屋的行政行为，不能证明被诉行政行为存在，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第十项的规定，裁定驳回陆某某的起诉。陆某某不服，提出上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行赔终21号行政裁定认为，陆某某与拆除涉案房屋的行为无利害关系，无原告资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。陆某某不服，申请再审。
最高人民法院（2019）最高法行再282号行政裁定认为，案涉房屋属于集资住房，陆某某与恭城县教育局签订《集资房协议》，出资建设并长期居住于案涉房屋，具有房屋使用权和继承权，拆除房屋行为直接影响陆某某的居住生活和财产利益，显然与陆某某存在利害关系，具有原告资格。案涉房屋在2016年9月12日被强制拆除，陆某某就房屋拆除问题向公安机关报案，恭城县公安局认为没有犯罪事实，不予立案。陆某某起诉公安机关不作为，法院生效判决认为，强制拆除行为主体为恭城县政府。案涉房屋位于恭城县一小内，该土地使用权由恭城县政府于2014年7月批准收回并进行开发利用。恭城县政府设立恭城县指挥部及项目办，牵头开展城中西路路口商贸开发和茶江剧院改造工作。综合考虑行政机关和行政相对人之间的举证能力和举证责任分配，本案可以认定恭城县政府作为适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十条、第一百二十三条第三项之规定，裁定：一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行赔终22号行政裁定；二、撤销广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2016）桂03行初279号行政裁定；三、指令广西壮族自治区桂林市中级人民法院继续审理。
法律问题
国有土地上房屋强制拆除主体不明情况下的责任承担。
法官会议意见
当事人起诉强制拆除房屋行为，只要提供证据初步证明被诉强制拆除房屋行为系被告所为，即已完成对起诉条件的证明责任。例如，原告举证证明涉案项目由被告主持推进，被告设立临时机构负责项目开发和搬迁补偿工作。在没有证据证明强制拆除系他人所为的情况下，人民法院根据相关证据推定被告所为，符合法律规定。
意见阐释
房屋征收拆迁直接影响公民的财产权、居住权，必须严格加以规范，司法实践中，很多被征收人无法证明强制拆除其国有土地上房屋的实施主体，报警后警察又称强制拆除系政府行为不予立案，被征收人的权利救济就成为一个现实问题，若是按照传统的行政诉讼理论，被征收人起诉时首先应当提供证明被告具体实施强制拆除行为的证据，而被征收人实际上难以做到，这样案件就很难立案审理，被征收人的合法权益也很难得到救济。为了切实保护被征收拆迁人的合法权益，督促属地政府依法征收，积极履行保护公民财产的法定职责，上述情况下，应对征收拆迁行为进行举证责任倒置，由政府承担其未实施拆迁行为的证据，否则可以认定征收主体即市、县级人民政府为强制拆除主体，为案件的适格被告，承担相应的法律责任。
一、认定市、县级人民政府为强制拆除主体符合其作为国有土地上房屋征收主体的职能定位
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。征收决定由市、县级人民政府作出；征收补偿方案由市、县级人民政府论证、公布并修改；被征收人由市、县级人民政府补偿；被征收人拒不搬迁由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。从立法来看，市、县级人民政府被明确规定为国有土地上房屋征收的责任主体，而房屋征收部门具体实施征收工作。对于房屋强制拆除而言，因为《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经废除了行政强拆，只能由市、县级人民政府申请人民法院强制拆除。故征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能。权责一致，所以在强制拆除主体不明，公安机关以政府行为不予立案，市、县级人民政府不能证明涉案房屋由其他主体拆除的情况下，认定市、县级人民政府理应承担主体责任，符合其职能定位。当然，按照谁实施谁做被告的原则，市、县级人民政府若能够证明其他主体实施强制拆除行为的，则无需承担相应的法律责任。
二、认定市、县级人民政府为强制拆除主体与被告承担举证责任的法律原则相吻合
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。举证责任是指当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能提供证据，将在诉讼中承担不利的诉讼后果，甚至可能败诉。行政机关对其作出的行政行为负有举证责任是行政诉讼举证责任分配的基本原则，是依法行政原则的要求，也是行政诉讼区别于其他诉讼的特有原则。在强制拆除主体不明的情况下，实行举证责任倒置，由市、县级人民政府对查明房屋强制拆除主体承担举证责任，主要原因包括：（1）贯彻公平原则，平衡行政权力（公权力）和公民权利（私权利）的关系。房屋行政强制法律关系是一种不对等的法律关系，市、县级人民政府处于支配地位，掌握强大的行政权，处于强势，而被征收人属于被支配者，被动接受，处于弱势。故要求市、县级人民政府承担比被征收人更多的举证责任，达到调适双方权势使之相对均衡，更有利于保护被征收人一方的利益，体现行政诉讼法律地位平等的原则。（2）双方举证能力的差异性。在房屋强制拆除过程中，市、县级人民政府若是实施主体可以保存证据，若不是实施主体可以调查收集证据，保存、调取证据有国家强大公权力的保障及国家财政的支持，具有人力、物力、财力等优势。与之相比较，被征收人在房屋强制拆除法律关系中则处于被动、接受弱势地位，举证能力相对较弱，很多情形下无法辨别强制拆除的实施主体，或者无法固定证明强制拆除实施主体的证据。这时候要求被征收人承担证明强制拆除主体的全部举证责任，可能就会超出被征收人的举证能力，实际上是强人所难，不符合客观实际。而由市、县级人民政府承担更多的举证责任，与其举证能力相适应，也有利于案件事实的查明。（3）监督行政机关依法行使职权是行政诉讼法的基本原则，由市、县级人民政府承担举证责任，是依法行政原则的基本要求，有利于督促其依法征收，积极监管辖区内的房屋征收工作，使征收行为更加规范公正合法，以增强行政机关履职的执行力、公众的信服力。
本案中，现有证据证实，涉案房屋位于政府规划项目开发范围内，项目指挥部由恭城县政府专门设立，并由恭城县领导主持推进工程项目，且名厦公司曾多次向恭城县政府、项目指挥部申请拆除涉案房屋。陆某某就涉案房屋拆除问题向公安机关报案，恭城县公安局认为系政府行为，没有犯罪事实，不予立案。陆某某向法院起诉公安机关不作为，法院亦支持了公安机关的处理意见。综合考虑行政机关和行政相对人之间的举证能力和举证责任分配，恭城县政府作为地方人民政府，对其辖区内的房屋拆除行为应当负有主体责任或监督职责，而其未能举证证明强制拆除由其他主体实施，故本案应认定恭城县政府为适格被告，承担法律责任。一、二审均适用法律错误，应予纠正。
（执笔人：杨志华；核稿人：郭修江）