事业单位的综合执法大队没有法律法规的授权，属于设立机关委托执法

【裁判要旨】

中共华容县委、华容县人民政府华发[2003]23号《关于加强小集成洪泛区管理的决定》中已经明确，华容县小集成洪泛区管理委员会是正科级事业单位，“根据县政府授权在小集成洪泛区内依法行使国土、林业、水利、渔政、计生、财政等行政管理和综合执法职能”，可见，小集成洪泛区管理委员会是华容县人民政府设立的事业单位，不属于行政机关，其在小集成洪泛区范围内行使有关行政管理和综合执法职能，是由于华容县人民政府的授权。而华容县人民政府的授权并没有法律法规和规章的依据，是其自行作出的行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定，“没有法律、法规和规章的规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告”。

裁判文书

湖南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)湘行终2232号

上诉人（一审原告）胡小琳，女，汉族，1970年8月9日出生，住广东省深圳市宝安区。

委托诉讼代理人娆得胜，男，汉族，1964年2月5日出生，住广东省深圳市宝安区，系胡小琳之夫。

委托诉讼代理人李旗英，湖南祈安律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）华容县人民政府，住所地：华容县章华镇。

法定代表人陶伟军，县长。

委托诉讼代理人戚应龙，华容县人民政府工作人员。

委托诉讼代理人李隆发，华容县人民政府工作人员。

上诉人胡小琳因与被上诉人华容县人民政府行政强制一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初327号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

岳阳市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。该条款中“有明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，胡小琳所诉的砍伐行为是华容县小集成洪泛区管理委员会根据被告华容县政府制定的《工作方案》具体组织实施，华容县政府并非原告所诉砍伐行为的实施主体，故华容县政府不是本案的适格被告，胡小琳将其列为本案被告，系错列被告，经释明后胡小琳明确表示不同意变更。据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回胡小琳的起诉。

上诉人胡小琳不服一审裁定，向本院提起上诉称：华容县政府作出的《集成麋鹿自然保护区欧美黑杨和垃圾清理工作方案》已经明确华容县人民政府既是方案的制定人，又是实施人。华容县小集成洪泛区管理委员会是正科级事业单位，根据县政府授权从事管理，系委托关系，华容县人民政府是本案的适格被告。请求撤销一审裁定。

被上诉人华容县人民政府辩称：华容县森林公安局的答复不能证明或者代表答辩人的行政行为，《集成麋鹿自然保护区欧美黑杨和垃圾清理工作方案》只是内部文件，不产生对外的法律约束力，华容县小集成洪泛区属于独立的行政执法主体，其清理黑扬的行为并不是答辩人委托行为。请求驳回上诉，维持原裁定。

当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。

本院认为，中共华容县委、华容县人民政府华发[2003]23号《关于加强小集成洪泛区管理的决定》中已经明确，华容县小集成洪泛区管理委员会是正科级事业单位，“根据县政府授权在小集成洪泛区内依法行使国土、林业、水利、渔政、计生、财政等行政管理和综合执法职能”，可见，小集成洪泛区管理委员会是华容县人民政府设立的事业单位，不属于行政机关，其在小集成洪泛区范围内行使有关行政管理和综合执法职能，是由于华容县人民政府的授权。而华容县人民政府的授权并没有法律法规和规章的依据，是其自行作出的行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定，“没有法律、法规和规章的规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告”。据此，上诉人胡小琳对华容县小集成洪泛区管理委员会实施的强制砍伐其林木的行为不服，提起行政诉讼，华容县人民政府是适格被告。一审裁定以华容县人民政府不是适格被告为由，裁定驳回胡小琳的起诉错误，应当予以纠正。上诉人胡小琳的上诉理由成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初327号行政裁定；

二、本案指令岳阳市中级人民法院继续审理。

审判长　　万向东

审判员　　赫荣生

审判员　　张少波

二〇一九年十二月二十五日