最高法判决：宅基地上建厂房可否被收回 / 开普饭

这是本号原创的第48篇文章。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2018）最高法行申4651号

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权；已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。也就是说，作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论、半数以上通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。

本案中，冯松坚于2008年3月13日取得197号土地使用证。但是，至2013年仍未按照批准的用途在涉案土地上建设住宅，土地闲置已经超过2年，符合收回土地的法定条件。越塘合作社召开户代表会议，半数以上代表同意收回冯松坚的宅基地。鹤山市政府根据越塘合作社的申请，进行调查核实，依法举行听证会，作出被诉3号决定，批准越塘合作社收回宅基地，主要事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序；江门市政府经过现场勘验、实地调查等程序，作出8号复议决定，维持3号决定，符合法律规定。一、二审判决驳回冯松坚的诉讼请求，并无不当。冯松坚主张，涉案土地属于隔山经济社，越塘合作社无权收回土地。但是，涉案土地在××76号土地证范围内，该证项下的集体土地所有权人是越塘合作社，而非隔山经济社。冯松坚的上述主张缺乏事实根据，本院不予支持。冯松坚又主张，通过竞拍取得涉案土地和厂房，并一直使用，涉案土地未被闲置。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，所谓“闲置”是指“不按照批准的用途使用土地”。197号土地使用证批准的土地用途为农村宅基地，冯松坚取得该证后，未按照批准用途建设住宅，已经构成“闲置”。冯松坚的上述主张不符合法律规定，本院亦不予支持。冯松坚还主张，人民法院生效行政判决撤销43号批复后，鹤山市政府又根据同一事实和理由作出3号决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。但是，43号批复被依法撤销后，越塘合作社重新召开村民代表会议，形成真实、有效的决议，鹤山市政府根据新的决议，重新进行调查、听证，认定事实，作出3号决定。3号决定与43号批复认定事实、适用法律完全不同。冯松坚的该项主张与事实不符，本院同样不予支持。

评析：这个案例很有意思，涉及三个方面问题。

一、宅基地上是否可以建设厂房。宅基地是带人身性质的村民福利，有村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其其他有关附着物，无使用期限限制。2020年《土地管理法》修订前，农村土地用于建设用途只有三种类型：村民建房（宅基地）、乡（镇）村公共事业公益设施、乡镇企业。后两种情形的建设用地称为集体建设用地。2020年新修订的《土地管理法》施行后，依法登记为集体所有，规划确定为工业、商业等经营性用途的农村土地也可出让用于建设用地。宅基地不属于集体建设用地。《物权法》对建设用地使用权和宅基地使用权是分别章节的，集体所有土地作为建设用地也就是集体建设用地是在建设用地使用权一章。历次部文件也是将宅基地使用权与集体建设用地使用权并列的。只有集体建设用地才能建设厂房。

二、宅基地上建厂房是否构成闲置。判决的这个提法很有意思，土地闲置的提法见于《城市房地产管理法》，适用于城市规划区国有土地范围内的房地产管理活动。国土资源部53令《闲置土地处置办法》也明确，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。这里套用国有建设用地使用权闲置两年以上可以收回的规定，其实没有必要。只要根据《土地管理法》第66条（原第65条）第1款第2项规定，收回不按照批准的用途使用土地即可。

三、收回宅基地的条件和程序。根据《土地管理法》第66条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。《确定土地所有权和使用权若干规定》第52条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。因此对于进城进镇的农民，即使原宅基地已经批准但未建设使用，村集体还是可以收回土地使用权。根据《土地管理法》第66条的情形收回宅基地的，由村集体报县政府批准，如果是2020年后批准的，只要报乡镇政府批准就可以了。但空闲宅基地还是应报县级政府批准。判决也说明村集体作出收回宅基地决议的程序，即经村民会议讨论、半数以上通过。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。

有个疑问：《确定土地所有权和使用权若干规定》是规范性文件，是否有权作出收回空闲土地的规定。我认为，这里只是对程序上的规定，就实体而言，县政府作为批准用地机关本身就有权决定收回土地。但由于这是权利人有过错的情形下对土地的无偿收回，涉及到权利人的财产权利。按照《立法法》法律保留的原则，建议还是在法律、法规中予以明确为好。

目前各地有遇到申请注销登记宅基地后又去申请新的更大的宅基地，但原宅基地上房屋基本使用的情形，客观上造成一户多宅。对这种情况，是否可由登记中心通知村集体收回宅基地或者通知相关部门不予审批新宅基地。

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