技经观察 | 美国政府问责局关于《国家生物防御战略》实施工作的审查和建议
2018年9月，美国政府发布《国家生物防御战略》。一年多后，美国政府问责局（GAO）对该战略的实施进行了审查，并于2020年2月19日发布《国家生物防御战略：额外的努力将增加有效实施的可能性》报告。报告探讨了该战略的实施如何增强了美国的国家生物防御能力，以及这些工作在实施层面遇到的问题和挑战。最后，GAO向领导该战略实施的美国卫生与公众服务部（HHS）主任提出四条建议。
2018年9月，美国特朗普政府发布《国家生物防御战略》，并同时发布《国家安全总统备忘录14》（NSPM-14）作为该战略的实施计划，旨在增强美国生物防御能力。该战略定义了生物防御体系的组织范围（包括政府和私营部门各级的合作伙伴），并集中分析了所有生物威胁（故意、偶然和自然发生的威胁），确立了总体愿景和目标。此次美国政府问责局（GAO）的报告探讨了该战略和实施计划的诸多工作增强国家生物防御能力的程度，以及这些工作在实施层面遇到的挑战。
该报告指出，目前生物防御工作存在许多挑战。例如，没有关于如何分析数据，以确定资源利用差距及机会的方法论或指南；构成国家能力的许多资源都不属于联邦，而体系范围内的评估工作尚未纳入非联邦能力；没有机构间联合决策的清晰流程和指南等。
该报告最后向美国卫生与公众服务部（HHS）提出四项建议，包括变更管理方案以加强体系内协作；制定数据收集方法和指南；制定资源计划；记录制定和执行决策时的流程、机构角色和职责。
（一）《国家生物防御战略》创建了一个新框架，使美国首次能够全方位地评估国家生物防御能力
《国家生物防御战略》在战略方法和投资决策方面，整合了生物防御体系内各不相同但相互联系的功能领域，以确保整个生物防御体系的效率和有效性。这些功能领域包括：一是了解和定义威胁；二是采取措施预防重大传染病暴发和防护生物武器攻击；三是采用现有和新兴技术，更快地检测生物事件；四是准备、响应和恢复工作。
《国家生物防御战略》的五个高级目标（感知、预防、准备、响应和恢复）创建了一个新框架。该框架包含不同的生物防御功能区域，以及不同来源的生物威胁（偶然、故意和自然发生）。有关部门得以在此框架内，评估整个体系范围的国家生物防御能力。
图1：以生物防御功能为基础的五个国家生物防御战略目标
该战略还建立了通用术语，使各机构有共同的基础来确定与生物防御有关的计划和活动。当具有不同任务的多个机构为一个共同目标而一起努力时，使用共同的术语可帮助弥合组织文化。
该战略还包含长期目标、短期目标和至少240项单独的活动，涵盖了构成国家生物防御能力的一系列行动，这提供了一个高层次的框架，可开始指导机构朝着共同的目标迈进。
（二）NSPM-14建立了可帮助机构识别差距并设定预算优先级的流程
NSPM-14详细说明了实现战略目标的治理架构和实施过程。
治理架构包括生物防御指导委员会和生物防御协调小组。其中，生物防御指导委员会由HHS部长主持，并包括其他七个机构负责人：检察长，来自国务院、VA、DOD、USDA和DHS的秘书长，以及EPA的管理员。生物防御协调小组位于HHS内部，负责协助生物防御指导委员会履行其职责，由来自多个机构的生物防御责任人员组成，旨在协助生物防御指导委员会开展工作，监测和协调该战略的实施。生物防御协调小组可以召集工作组，并在整个生物防御体系中保持对生物防御活动的认识，并有责任制定政策、流程和程序来管理其活动，但需要获得生物防御指导委员会的批准。NSPM-14还确定，国家安全事务总统助理将担任政策协调和审查的主管，为联邦生物防御工作提供战略投入和政策整合。
图2：国家生物防御战略的治理架构
NSPM-14还概述了实施过程，该过程为跨机构小组设定了实现该战略目标的要求和期限，还要求生物防御指导委员会指定的生物防御相关机构负责人每两年对战略进行一次审查，并进行适当修正。
图3：识别和评估生物防御活动以通知预算提交的过程
《战略》概述了有助于确定优先事项的高层级目标和短期目标，而NSPM-14建立了一种架构和程序，联邦机构可以通过该架构和程序评估体系范围内的生物防御能力和需求，随后制定指南以帮助机构做好预算。NSPM-14大胆地提出了一个程序，以确定生物防御工作并评估当前资源如何支持该战略，现有计划和资源如何更好地与该战略保持一致，以及如何利用额外的资源（如果可用）来支持该战略的目标。如图3所示，该程序从参与机构的数据集开始，该数据集记录了生物防御备忘录指定范围内的所有生物防御计划、项目和活动。
二、战略实施层面的挑战可能会阻碍联邦范围内的生物防御工作
GAO通过分析和访谈，发现《国家生物防御战略》在实施的第一年存在部分流程不完善的地方，从而引发以下问题：1.支持在未来几年变更管理实践，防止该战略早期尚不完善的经验被制度化，限制该战略的长久成功；2.为更加有意义地分析数据提供指导和方法；3.明确决策过程、角色和责任。
（一）新流程应用过程中的挑战，可能导致数据收集不完整
一是人员配备和组织资源。一方面，生物防御方面的数据收集工作特别具有挑战性，目前缺乏专业人员和专业知识。另一方面，一些机构没有专职人员进行此项工作。
二是量化生物防御活动的预算。如果一些部门在预算中没有特定生物防御项目，将很难完全量化其机构在与生物防御相关的活动中投资了多少。此外，将生物防御专项活动与CBRN防御活动或所有危害活动的预算区分开来十分困难。这反过来又要求官员投入更多的人员和时间进行该项工作。
三是技术挑战。相关部门收集数据面临技术挑战，建立专门针对生物防御的政府需求集成平台将能够增强部门间的协作。HHS官员已意识到技术挑战，表示正在收集各个部门的反馈，并确定改善数据收集方式和分析工具，以用于未来的数据收集工作。
（二）战略实施工作缺乏明确的方法指导和计划，导致有关部门或人员缺乏有效分析生物防御相关数据的能力
GAO发现《国家生物防御战略》实施过程中缺乏明确的程序和计划，来帮助生物防御协调小组做好充分准备，一旦收集到数据便能够很好地开展分析工作，使他们不能够及时的认识和抓住机会，去调动资源来维护和发展国家生物防御能力。特别是，HHS（1）尚未有记录、分析数据的指南和方法，包括但不限于有关如何计算数据的方法和指南等；（2）没有人员配备和持续工作的预算支持计划。
分析数据的方法和指南。我们发现，官员对如何使用这些信息表示不确定。生物防御协调小组对所有单个机构提交数据的分析工作，以及确定资源分配优先顺序的过程等，尚未达成共识或记录在案，并且仍然缺乏特异性和透明性。
人员配备和支持持续进行的工作。多部门反映，为使团队成功需增加人员配备。此外，应长期支持一支专门的实施团队。该团队具有包括人员和资源在内的能力，可帮助从事生物防御工作相关的机构成功转型。
（三）缺乏清晰且充分制定的联合决策过程、角色和职责
生物防御指导委员会和生物防御协调小组没有明确记录评估程序的关键组成部分，以及在NSPM-14实施的第一年中联合决策的作用和责任。那么，这些机构或许不能很好地从对现有活动进行分类的工作，转变为综合考虑所有机构需求和机会来进行决策。例如，来自多个机构的官员不确定该小组如何就优先级确定和资源分配做出联合决定；如果发现差距，该小组将如何分配新的生物防御责任；以及生物防御指导委员会可以在多大程度上执行预算优先事项等。对于跨机构流程如何使资源与任何已确定的差距保持一致并针对任何已发现的冗余或效率低下重新配置资源，也缺乏共识。
同样，理事机构也没有完全定义角色和职责，以做出影响单个机构预算的政府范围决策以及执行政府范围预算优先事项。
建议一：HHS主任应指导生物防御协调小组制定一项计划，其中应包括变更管理实践（如反馈，沟通和教育策略等），以加强联邦范围的协作行为和工作方法，并防止将早期实施工作制度化的挑战。
建议二：HHS主任应指示生物防御协调小组制定清楚地记录、分析数据的指南和方法，包括确保在分析中考虑非联邦资源和能力。
建议三：HHS主任应指导生物防御协调小组制定资源计划，以提供人员，支持并维持其正在进行的工作。
建议四：HHS主任应指示生物防御协调小组清楚地记录在制定和执行联邦范围内决策时所商定的流程、角色和职责。
作者丨刘发鹏 高越 （生物研究室）
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