【实务】“移送审查、提起公诉”若干程序问题探析

“移送审查、提起公诉”若干程序问题探析

文章来源：中国纪检监察报作者2018年5月16日第8版

“移送审查、提起公诉”，是监察机关根据监督、调查结果依法履行处置职责的重要方式，是监察调查程序与刑事司法程序贯通衔接的关键环节，是监察机关与检察机关在办理职务犯罪案件过程中互相配合、互相制约的重点工作。针对“法法衔接”在实践中的若干重要节点，笔者试进行探讨。

关于“移送审查、提起公诉”。有观点认为监察机关向检察机关移送审查起诉时，除提出起诉意见外，针对犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的被调查人、尤其是共同犯罪中有必要区别对待的同案人等特殊对象，也可以提出不起诉意见。笔者不赞同该观点，移送检察时所提出的应是起诉意见：一是从文义解释的角度来看。监察法第四十五条第（四）项规定：“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”虽然该条没有附加“认为需要追究刑事责任”的前置条件，但规定移送文书名称为“起诉意见书”而非“不起诉意见书”，可见案件移送目的是人民检察院依法提起公诉，以追究被调查人的刑事责任。二是从体系解释的角度来看。监察法第四十七条第四款关于检察机关职务犯罪不起诉应报上一级审批、监察机关可以提请复议等规定，表明立法者要求检察机关对职务犯罪案件作不起诉处理时须从严把关；如监察机关本就以不起诉意见移送，再适用此严格审核程序则无实质意义。

关于“证据能力、证明标准”。首先，证据能力，又称证据资格，是指一定的事实材料可以作为诉讼证据使用的法律上的准入资格。监察法第三十三条第一款规定：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”监察法与刑事诉讼法在法律位阶上均系全国人大审议通过的国家基本法律。监察法明确规定监察机关依法收集的言词证据及实物证据等证据材料均可在刑事诉讼中作为证据使用即具备证据能力，其“刑事证据准入资格”不需要刑事诉讼法的再次确认，也不需要检察机关重新取证或履行证据转换手续。其次，证明标准，是指法律要求的诉讼证明中运用证据证明案件事实所要达到的程度。监察法第三十三条明确规定，监察机关调查取证应与“刑事审判”的要求和标准保持一致，也体现了监察机关调查职务犯罪案件时应始终贯穿“以审判为中心”的证据理念。

关于“补充调查、补充侦查”。根据监察法第四十七条第三款规定，“退回补充调查”与“自行补充侦查”有先后顺序，检察机关公诉部门审查后认为需要补充证据的，一般应当先退回监察机关进行补充调查；必要时，可由检察机关自行补充侦查。如公诉部门经审查发现个别调查人员有涉嫌以案谋私、刑讯逼供、暴力取证、报复陷害等徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为的；有涉嫌违反回避规定等其他调查程序违法行为有可能影响案件公正办理的；有必要立即取证或者采取证据保全措施以免证据灭失的；由公诉部门自行补充侦查更为便利高效、更有利于查明案件事实的，等等。

关于“从宽处罚建议”。监察法第三十一条规定监察机关可以向人民检察院提出对被调查人从宽处罚的建议。首先，适用条件非常严格。须同时具备四项“实体+程序”要件：一是被调查人认罪认罚；二是监察机关经领导人员集体研究并报上一级监察机关批准；三是在移送检察机关审查起诉时提出；四是具备自动投案、供述“余罪”、积极退赃、重大立功或涉及国家重大利益等从宽情形之一。其次，从宽幅度外延较广。从语义上分析，“从宽处罚”可包括从轻处罚、减轻处罚及免除处罚，应当按照职务犯罪事实和相应量刑情节综合掌握。再次，实践操作尚待探索。监察法单独设置“从宽处罚建议”的上提一级审批程序，体现了监察机关对此从严掌握。但“从宽处罚建议”与《起诉意见书》是一体表述还是单独成文，与《起诉意见书》中从轻、减轻等量刑情节的认定如何界分等，均有待进一步明确。

关于“采取强制措施”。监察法第四十七条第一款规定：“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。”刑事诉讼法（修正草案）作出了“先行拘留”的规定，人民检察院“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除，人民检察院应当在十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长。”以此解决采取留置措施案件移送检察机关时的强制措施适用审查时限问题，以免检察机关因此提前介入而占用监察调查期限。对于被留置的被调查人，一般应当予以逮捕。此外，检察机关决定对被调查人予以逮捕的，在案件退回补充调查期间逮捕措施仍然有效，无需监察机关另行采取强制措施。

关于“追诉漏罪漏犯”。根据刑事诉讼法第一百六十八条规定，人民检察院审查案件的时候，必须查明有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人。监察法第三十四条第一款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”该条所指的“在工作中”虽然包括在审查起诉工作中，但是“发现问题线索”不同于“查明漏罪漏犯”。前者是指发现被调查人或其他人员涉嫌职务违法犯罪、尚待立案调查的线索；后者是指查明被调查人或其他涉案人员的职务犯罪行为已经依法调查查证属实、但未被移送审查起诉的事实和人员。检察机关在审查起诉过程中可以依法追诉职务犯罪漏罪漏犯，但应当与监察机关充分沟通衔接，甄别“移送问题线索”与“追诉漏罪漏犯”的适用条件，互相配合，互相制约，共同促进反腐败工作深入开展。