窦贤尚律师：关于施工合同文件优先顺序，约定不明将造成巨额损失
在建设工程施工过程中，往往会涉及很多合同文件，如前期的图纸、招投标文件、施工合同、各项标准和清单等，施工合同履行过程中还可能会签订各类补充协议、签证，由于这些合同文件共同指向同一个标的，所有合同文件均应明确约定所涉事项和条款且应无任何矛盾。但事实上，各个合同文件难免存在一些模糊甚至相互抵触之处，而一旦出现这种约定不一致的情况，难免会发生矛盾、争议。因此，上海市锦天城律师事务所窦贤尚律师认为，必须约定一个十分明确的合同文件优先解释顺序，以便合同当事人按照优先性原则进行解释。
一、以案说法：明确约定合同文件优先顺序的必要性
在一个商业地产项目中，发承包双方通过招投标程序签订了施工合同，该合同约定工程造价预算为3.36亿元，除设计变更外无论何种情况均不调整造价预算，然而在合同实际履行过程中，由于发包方公司内部治理存在漏洞，发包方人员又与承包方签订了一个补充协议，以市场价格波动为由将合同造价预算调增至4.21亿元，并加盖了双方公章，双方据此签证及核算每月工程进度款。如果按此计算全部工程进度款，发包方将多支付至少8500万元。
上述问题出现后，窦贤尚律师所在律师团队接受发包人委托，经认真逐条审查项目合同文件后发现，根据施工合同通用条款第2.1条约定的优先解释顺序，施工合同的解释顺序优先于其它任何书面文件，工程报价单或预算书甚至其它洽商文件（如补充协议）与施工合同对工程价款的约定不一致时，应参照施工合同的约定，施工合同约定的造价预算为3.36亿元，而非4.21亿元。由此，恰恰是这一条很不起眼的关于合同文件优先顺序的约定，为发包方挽回了8500万元经济损失。
因此，发承包双方在商定合同文件条款时，务必高度重视合同文件的优先顺序，并根据工程具体情况明确约定建设工程施工合同文件的优先解释顺序。
二、建设工程施工合同文件解释的一般顺序
根据《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）通用合同条款第1.5条“合同文件的优先顺序”约定，组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书（如果有）；（3）投标函及其附录（如果有）；（4）专用合同条款及其附件；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单或预算书；（9）其他合同文件。上述各项合同文件包括合同当事人就该项合同文件所作出的补充和修改，属于同一类内容的文件，应以最新签署的为准。在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分，并根据其性质确定优先解释顺序。此外，当事人还可以在专用合同条款第1.5条另行约定。
FIDIC（银皮书）通用合同条款第1.5条“文件优先次序”约定，构成合同的文件应可互为说明，为了解释目的，文件优先次序如下：（1）合同协议书；（2）专用条件；（3）通用条件；（4）雇主要求；（5）投标书及构成合同自成部分的其它文件。
可见，国内、国际对合同文件优先顺序的约定并不完全一致，主要作为参考使用，当事人可根据实际情况采用不同示范文本或变更相关文件优先顺序。
三、确定合同文件优先解释顺序的原则
为了在不同合同文件出现歧义、含糊不清以及相互矛盾时，能够正确适用相应的优先解释内容，当事人应根据项目实际情况约定符合自身利益需求的合同文件优先顺序。
（一）确定顺序的一般原则
关于众多合同文件的优先顺序，一般认为合同协议书处于最优先的解释顺序、合同专用条款优先于合同通用条款、图纸优先于工程量清单……但也并非尽然如此，实务操作中的合同文件优先顺序可谓五花八门，合同文件后签未必优先于先签、规范未必优先于图纸、招标文件未必作为合同文件的组成部分、投标文件未必优先于招标文件，关键在于当事人双方的约定，发承包双方完全可以根据项目实际情况作出符合具体工程要求的顺序安排。
（二）合同文件优先顺序的确定因素
合同文件解释顺序应重点考虑合同目的的实现以及合同履行风险的把控，而非其它刻板的条条框框，双方当事人可以据此进行谈判约定合理的解释顺序。
1、将体现合同目的和核心内容的合同文件放在优先解释顺序
一般情况下，在工程招投标以及施工合同条款商定过程中，发承包双方主要围绕工程质量、工期、合同价款及竣工验收等涉及工程本身和双方核心利益的关键条款进行重点磋商，只要确定这些核心条款内容，双方合同基本可以达成一致。
此时，为避免发承包双方关于核心条款相关内容的最初真实意思被其它合同文件所歪曲或篡改，应把包含当事人核心利益条款的合同文件放在优先解释的顺序，其它合同文件放在次优先顺序，当其他合同文件约定与该核心条款不一致时，应优先适用在先解释顺序的合同文件，以核心条款约定为准。
2、将较为全面系统的合同文件放在优先解释顺序
由于工程合同文件涉及方面较广，内容条款较多，难免会有疏漏、歧义或矛盾的地方。而通常合同双方会集中商定工程所涉事项，形成一份较为全面系统的合同文件，这些合同文件一般更符合当事人对项目本身的整体认知，更能全面体现当事人的真实意思。因此，在确定合同文件优先顺序时，可以考虑将较为全面系统的合同文件放在较为优先的解释顺序。
3、根据当事人内部管理情况确定优先解释顺序（以发包人为例）
在建设工程施工合同履行过程中，发包人通常委派一名具备相应技术资格的工程师作为发包人代表，常驻施工现场，在发包人的授权范围内处理合同履行过程中与发包人有关的具体事宜，由此产生的法律责任由发包人承担。发包人代表的行为，特别是签署文件的行为，将直接影响到发包人的切实利益。
因此，如果发包人内部管理不够严谨，或发包人对发包人代表的把控和监督程度不够自信，则为防止发包人代表在施工合同履行过程中签订与施工合同约定不一致的补充协议、签证或其它文件来变更合同内容，从而损害发包人利益，则发包人在磋商合同文件解释顺序条款时，完全可以将体现双方真实意思的合同文件列在较为优先的解释顺序，这样即使有损害发包人利益的其它合同文件的存在，也因处于次优先解释顺序而不适用于发承包双方，以此规避合同内容被篡改风险。
四、严格防范以补充协议形式变相变更合同文件优先顺序的情形
在法学理论和法律实务中，补充协议效力优于主协议这一惯例已成共识，此外，在合同中通常也有诸如“本合同未尽事宜双方另行签订补充合同或协议，补充合同或协议是本合同不可分割的一部分。补充合同或协议与本合同条款规定不一致的，以补充合同或协议为准。”之类的约定，而且住建部《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）通用合同条款第1.5条“合同文件的优先顺序”也约定了“……上述各项合同文件包括合同当事人就该项合同文件所作出的补充和修改，属于同一类内容的文件，应以最新签署的为准。”，其本意主要是尊重当事人根据实际情况最新作出的真实意思，但也可能会被一方当事人投机取巧地用于规避已经约定的合同文件解释顺序，即通过补充和修改解释顺序在后的合同文件内容，表面上形成解释顺序在先的合同文件的补充协议，遵循在先主合同的解释顺序，以此变相补充或修改处于在先解释顺序的合同文件，达到变更双方原协议约定的目的。又如施工合同约定采用固定综合总价方式，而在合同履行过程中又订立补充协议约定根据市场变化对合同价款做相应调整，此时若无相反约定，则自然适用新签订的补充协议相关约定，但若考虑到避免新签协议随意变更在先合同文件已经十分确定的内容，则建议在在先合同文件中明确约定合同双方当事人在任何情况下均不得以任何理由而调增或调减合同价款。
因此，窦贤尚律师特别建议，发承包双方在拟定合同文件时，应根据项目工程实际情况以及对合同文件约定内容的把控程度，合理约定将来出现不明事项或最新情况时应签订补充协议还是另签协议进行完善以及补充协议的效力和解释顺序等事项；同时，在合同履行过程中，对于新签合同文件也应明确其内容性质和所属类别，避免一概通过补充约定在先解释顺序合同文件的形式，进行变相变更原合同文件内容的目的。
综上所述，一项工程往往涉及较多合同文件，各项施工合同及其它相关文件共同组成了承发包双方合同的总体，在合同履行过程中，特别在出现模糊不清、歧义或矛盾时，应综合加以理解和把握，同时根据项目实际情况对合同文件优先解释顺序进行明确约定，以解释顺序在先的合同文件为准，规避合同修改和变更的随意性，防止由于合同文件解释不一致可能给当事人造成的巨额经济损失。