技经观察 | COVID-19背景下的全球发展合作
美国布鲁金斯学会于1月27日发布《COVID-19背景下的全球发展合作》报告。报告阐述了COVID-19为世界带来的挑战及其对全球发展合作的影响，并分析了可能的应对方式。
报告指出，世界面临的挑战包括：为经济衰退严重的国家提供流动性支持；各国环境、经济发展、社会和治理的不可持续性被暴露；发展中国家的融资问题等。报告强调，可将气候变化与全球发展合作联系起来，投资可持续能源及基础设施以辅助国家过渡至低碳经济模式，但需要考虑发展中国家信誉受损对其债务融资的影响，以及资金使用透明度不足的问题。
COVID-19背景下的世界形势
COVID-19为世界带来深刻影响，国际货币基金组织（IMF）预计，2020年全球GDP下降4.9％，许多发展中国家的GDP甚至出现两位数的下降（中国除外）。此外，从长期来看，COVID-19对环境、社会和治理等方面的影响在一段时间内将持续存在。生产率增长的急剧下降，不平等程度的加剧，生物多样性的崩溃，土地退化，海洋过度捕捞以及气候变化，都是未来需要优先关注的重点。
总体来看，COVID-19带来的新形势在规模、发展/气候共同利益、透明度和问责制等方面对全球发展合作具有重大影响。
第一，对可用的资源规模的理解发生了变化。
第二，结合气候变化和发展合作所付出的努力对全球未来合作有着重大意义，这也符合联合国可持续发展目标（SDGs）。
第三，如果把重点转移到可持续基础设施的持续扩张上，发展中国家的资金需求有可能占到GDP的5％，对此，发展中国家政府和国有公用事业将发挥更大作用。
本文在接下来的几个章节将从这三个视角详细探讨全球未来的发展合作。
近期发展合作战略的调整
近期，美国、欧盟、英国都在发展合作的实践方面作出了重大调整。
1. 美国
多年来，在美国两党之间就发展合作一直保持共识，即使在本届政府分裂的政治气氛中，也达成了一些两党提案。美国于2018年通过了《善用投资促进发展法案》（简称BUILD法案），将海外私人投资公司（OPIC）转变为美国国际开发金融公司（DFC）；最近又通过了2019年《全球脆弱性法案》（Global Fragility Act of 2019），以重新树立美国在反对极端主义和暴力冲突中的领导地位。这两部法律在美国都得到了利益相关者的支持。
然而，特朗普政府启动了一项有争议的对外援助审查计划（Foreign Aid Review），在发展合作问题上把更多权力交给了国务院。该审查的核心基础是：“重新调整对外援助的方向，迎接新的大国竞争时代”。虽然该审查还未最终完成，但其中的一些原则指明了调整的方向:关注伙伴和盟友、自力更生、双边贸易等等。
美国大力发展全球合作的动力之一是为了减少援助支出。目前，美国的援助额仅占其国民总收入（GNI）的0.16%，这一数字是发展援助委员会(DAC)成员国中最低的，但按绝对价值计算，美国仍然是世界上最大的捐助国。特朗普政府每年都会大幅削减三分之一的援助预算，而国会则例行又将援助恢复到以前的水平。很明显，美国政府对大量增加援助没有兴趣。同时，美国还利用其影响力阻止其他扩大对发展中国家财政援助的全球倡议。只有一种情况除外，那就是将对外援助作为对抗中国的手段。
民调数据显示，美国民众都认为美国应该增加援助规模，并表示愿意为此多交税。2019年10月发布的一份马里兰大学民调发现，民众支持增加援助规模的原因是希望为消除饥饿贫困、将疫苗、水和卫生设施惠及全球做出贡献，前提是其他国家也尽到他们应尽的义务。这表明了两点：1. 要想得到民众对大规模项目的支持，就必须在政府开支和项目目标之间建立明确且牢固的联系；2. 集体行动是优先于国家行动的。
拜登政府认识到了之前做法的不足，因此提议在预算中增加对外援助的比例，尤其是在卫生方面。同时也要考虑气候变化和可持续发展问题。
2. 欧盟
欧盟的发展合作足迹已在其“2021-2027年度财务框架”（MFF）中列出。与2004-2020年期间相比，新财务框架中列出的发展合作略有增加。其中，“邻国与世界”项目（“Neighborhood and the World”）将在7年内获得1,182亿欧元，略高于欧盟总预算的10％。欧盟作为仅次于美国的世界第二大援助经济体，在大型援助经济体中不稳定性最低。此外，欧盟还牵头了新冠病毒全球应对行动，以确保各国公平获得疫苗、诊断剂和治疗剂。
如果欧盟要增加其发展合作，很可能会通过欧洲投资银行（EIB）的运作来实现。EIB是世界上最大的国际性开发金融机构，在向中小企业提供贷款方面拥有长期经验，并承诺在未来十年内向气候行动投资1万亿欧元，其中绝大部分将聚焦在欧洲范围内，但EIB已向162个国家提供了贷款，约有10％的投资组合位于欧盟以外。人们积极考虑组建附属的欧洲开发银行，以增强欧洲应对超出其有限财政实力的全球和区域经济挑战的能力。
欧洲有志成为第一个主要的气候中立大国，并已拨款4000亿欧元支持成员国实施《欧洲绿色协议》。为此，欧盟正在为其向可持续发展过渡制定规范和标准，重点关注能源（可再生能源和建筑效率）、运输和土地使用（碳汇和自然资本）。
3. 英国
英国拥有世界第三大援助预算和外交网络。2020年，英国在发展合作中做出了数十年来最重大的变化：将英国国际发展部（DFID）与外交和联邦事务部合并为新的外交、联邦和发展办公室（The Foreign, Commonwealth and Development Office，简称FCDO），FCDO将负责所有外交政策并控制数十亿英镑的国际援助。这代表着英国回到了一种在世界各地都很常见且颇受保守派政客青睐的制度设计。然而，其他国家的经验表明，要使两个部门不同的文化和经验保持一致可能要付出一定代价。最近一次类似的例子是在2014年，澳大利亚将其澳大利亚援助部（AusAID）合并到了外交与贸易部（DFAT）。这次合并导致了大量员工和人才流失，合并后立即有1000名有多年经验的员工辞职，此后又有1000名员工陆续离开。
由此反观英国，即使迫切需要，英国可能也难以扩大援助规模。因为扩大规模既涉及资金，又涉及员工与当地政府合作开发良好项目的能力，还涉及加快项目实施的体系。这些都是合并后的部门面临的压力。
在资金方面，并不能保证英国政府会提供更多援助。2020年英国第二个重要调整是政府宣布将援助资金削减至29亿英镑，比2019年的援助水平减少了18％。由于英国最近将政府开展的维和、排雷和军民人道主义支出更多地视为援助，其援助金额和意图的不确定性更大了。
在努力让援助符合其国家利益的过程中，英国明确表示愿意帮助发展中国家向绿色经济过渡。作为明年在格拉斯哥召开的COP26气候会议的东道主，促进气候融资将是英国政府的一项优先工作。
英国非常注重民众的意见，并会根据有效信息调整政策。调查表明，公众提供援助的意愿在很大程度上取决于援助的主题及其呈现的方式。例如，一些人认为，出于道德上的正义感应该向那些最需要帮助的对象施以援手，而另一些人认为援助需要针对对英国商业、就业或贸易协议有利的对象。支持前者的人比后者多了3倍。这些受访者对首相鲍里斯·约翰逊关于减少对赞比亚的援助以支持乌克兰的观点不太满意，因为英国在乌克兰具有更大的国家利益。先前的调查还显示，超过三分之二的英国人认为腐败让人们的捐款无法达到减少全球贫困的预期。英国的经验表明，透明度、信息传递和良好的治理是全球合作的关键。
全球发展的分歧与问题
1. 全球公域
全球发展中最明显的分歧也许就是缺乏对全球公域的责任分担和具体机制的探讨。这是一个长期存在的问题，涉及维持和平、卫生研究、生物多样性、海洋和气候变化。经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）表示，任何援助的主要目的都必须是为了发展中国家的经济发展和福利。
由于缺乏一致的方法为全球公域提供资金，投资已经大大不足。例如，COVID-19卫生监测投资不足的警告已经发出了一段时间。全球备灾监测委员会（The Global Preparedness Monitoring Board）于2019年9月发布了警告，但未引起注意。在2020年9月发布的第二份报告中，该委员会又表达了同样的意思——没有足够的资金做好疫情应对准备。该委员会估计，如果为每人每年增加5美元的准备工作预算，最终可能将避免数十万亿美元的损失。同样，即使各国正深受疫情的影响，呼吁筹集350亿美元来确保各国公平获得疫苗、诊断和治疗方法的方案也以失败告终。尽管二十国集团（G-20）国家已承诺拿出超过11万亿美元，但也仅仅用于应对其本国受到的COVID-19的影响。
实际上，无论哪个部门（健康、海洋、气候、生物多样性），所传达的全球公域信息都是相同的。每个领域的主管部门也都发出过紧迫、科学的警告，如果不立即采取行动，将有可能导致不可逆的破坏。拖延是不可接受的。
全球公域管理的第二个核心是要保证成本适度。这样不仅能够在COVID-19和生物多样性的背景下避免损失，又能创造绿色经济工作、恢复渔业资源。问题需要预防而不是等发生后再缓解。因为和预防危机相比，在应对危机时发展合作的挑战是最大的。
第三个核心是呼吁全球在实施中共同努力。这就需要一个能生成并分析数据、评估项目影响以及通知世界领导者采取行动的秘书处机构，从而实现可持续、公平、包容的合作发展。
2. 可持续基础设施及债务负担
第二个主要分歧体现在扩大可持续基础设施融资的能力上。众多证据表明，比起很多发达国家采取的“先发展再治理”的方法，合理建设基础设施的方法更有效。在发展中国家合理建设基础设施的机会很少，且发展中国家人口变化和城市化都很快，但是十多年之后，这种机会将会消失。
粗略估计，发展中国家每年需要至少一万亿美元用作基础设施建设，从而向可持续发展之路过渡。这些钱大多用于城市电力、交通和建筑。然而，大多数国家的城市并没有独立收入来源，需要获得国家批准才能得到资助。这种城市和国家的不对称性也可能会影响国内政治。
随着人们渐渐意识到可持续基础设施将会成为COVID-19之后经济复苏计划的重要组成部分，发展中国家的债务问题受到了更多关注。很多发展中国家都面临着高额债务。已有43个国家采纳了二十国集团（G20）于2020年4月提出的“暂停偿债倡议”(DSSI)。该倡议可能会持续到2021年底，并有可能扩大范围。
此外，通过提高税收为基础设施负债买单也是一种方法。但是提高税收必须基于经济增长、计税基础扩大等前提。而且增加税收的时间周期长，恐怕不能应对前期可持续基础设施的资金需求。但在未来十年中，通过税收调节债务负担仍将是重要手段之一。
3. 填补漏洞
二战后，发展合作的主要目的是将资源和技术援助转移到发展中国家。从总额上看，目前已经转移了数万亿美元，但从净额上看，转移的规模则要小得多。自2000年起，从发达国家流出的资源总额已达4.4万亿美元，其中大部分流入了亚洲。然而，由于国际金融体系存在漏洞，发展中国家每年因不当税收、海关欺诈、贪污腐败以及其他非法活动，损失达到6200亿至9700亿美元。如果漏洞不能修复，全球合作就无法实现。经合组织（OECD）正在制定新的规则，以保证对跨国公司实行更公平的税收，并给予技术支持。
各国的发展合作机构应与税收部门及司法部门合作应对上述问题，以保证向发展中国家转移的资源不会被非法“暗箱操作”。
新的体制与合作战略
二战之后，最棘手的挑战是重振被战争摧毁的欧洲经济。通过马绍尔计划，美国在四年内向欧洲资助了133亿美元。这也让我们意识到，危急之时，群策群力以及对问题本质的正确认识才能促成新的解决方案。尽管时代不同，但要解决全球公域及发展中国家流动资产不足的问题，各国共同的努力同样重要。
多边开发银行（MDBs）一直以来实行的方案帮助借贷方解决了债务过重的问题。其他诸如AAA信用评级系统、金融业务模型、广泛采用的各种手段都卓有成效。然而多边开发银行却受其股东限制。如果股东不增加资金和产权资本，不放松风险管理政策，那么其能力未来将可能面临大幅缩减。从技术层面上看，有很多措施可以扩大多边开发银行的行动规模，只要股东同意让多边开发银行追求更高的目标，这些技术措施就能给予它更大的资金实力。不过，要真正达到目标，还需要改进方法，提高效率。
由发展中国家或指定机构组织并管理的国家平台可以更好的完善项目贷款。现如今，这些平台由世界银行管理，如果能有更多私营企业参与，那么这些平台会更有吸引力。
管理地缘政治
新冠疫情可能会大幅削弱大国之间合作的意愿。如果全球范围和国家层面的发展合作最终都变成地缘政治的竞争产物，那么对所有人来说，结果都不会太好。
鉴于现在全球资金市场实际利率过低的情况，非优惠贷款将被大多数国家采用。全球发展合作需要与气候变化联系起来，并优先考虑可持续基础设施建设。相应地，就需要一个具有良好透明度且治理得当的平台。