唐斌：制度型政治信任：我国社会转型期主导性政治信任模式的转向

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编者按：按照政治信任的经典定义，所谓政治信任，是指民众（truster）在某种背景（context）下对政府（trustee）在做某事（behavior X）时是否符合自身利益的一种主观期望（expectation）。由此可见，民众政治信任的变迁与他们所处的时代以及政府的具体行为有关。改革开放以来，中国的政治社会发生了翻天覆地的变化，中国政府的职能也发生了极大地转变。伴随着中国社会的急剧变迁，民众对政府的政治信任同样在发生着变化。本文正是近期对这种改变的一次经典描述。在作者看来，改革开放以来中国民众政治信任的模式经历了从人格型政治信任向制度型政治信任的转变过程。作者的结论符合目前国内外学界对中国民众政治信任变迁的主流观点，有助于学界进一步加深对此问题的相关探讨。

——北京大学中国政治学研究中心博士研究生曾扬

制度型政治信任：

我国社会转型期主导性政治信任模式的转向

唐斌 上海交通大学国际与公共事务学院

摘要：人格型政治信任是一种以政府公务员的政治人格为基础形成的政治信任模式，是我国传统社会中主导性的政治信任模式。这一模式主导性地位存续的基础在于民众政治义务的本位化、政治运转过程的神秘化和政治分工的笼统化。制度型政治信任与人格型政治信任在建立的基础、起点、过程与重心四个维度上存在着较大的差异。在我国社会转型期，制度型政治信任取代人格型政治信任成为主导性政治信任模式是社会转型的内在要求和必然结果。

一、人格型政治信任的含义及其主导性地位存续的基础

（一）人格型政治信任的含义

人格是个人品质的总和，指的是个体一种稳定的心理特质模式。人格具有整体性的特征，个体内在的各种品质特征是相互影响、相互作用的，同时人格又是稳定性和变动性的统一、共同性和独特性的统一。人格的稳定性是说在个体的整个人格系统之中，诸种品质构成了一个稳定的系统，这些品质之间的关系是稳定的，由此而来的个体个性表现也是稳定的。稳定性使得定型化的人格能够成为预测个人行为的基础，但是人格的稳定性只是相对意义上的，个体的人格会随着所处社会环境和个人境遇的改变而改变。人格的共同性是指每一个时代的个体总是作为社会的一员而存在的，人总要生活在一个特定的社会政治、经济和文化环境之中，社会因素构成了个体人格形成的宏观背景，这使得同一民族或者同一社会群体中的个体在人格上往往具有一定的相似性，包含着某些区别于其他民族或群体的独特特征，成为社会公认的精神品格，这就构成了所谓的“民族性格”或“群体属性”。而社会中个体人格的形成还与个体的社会实践经验有着紧密的联系，个体的人格与自身受到的教育、个人的成长经历、现实境况等具有更加直接的关系，这些因素对个体人格的塑造发挥着更加强大的作用，这会让不同的社会个体在面对相同的情景时呈现出不同的人格。因此，在社会交往过程中将对方人格的判断建立在独特性的基础上比建立在共同性的基础上更加精准与可靠。

个体的人格分布在不同的领域，政治人格是个体在政治生活中表现出来的以政治道德素养为核心的一种人格特质。政治信任是民众基于一定程度的认知而对该国政府实现其利益所持的一种积极心理预期，包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党在内的广义政府是政治信任的客体。政治信任可以建立在不同的基础之上，建立基础的不同带来了政治信任模式的差异，人格型政治信任是一种以政府公务员的政治人格为基础形成的政治信任模式。政治信任中包含着期待与风险两个要素，期待指的是政治信任主体对寄托在政治信任客体上的利益能够得以实现的一种心理寄托。在人格型政治信任中，民众将其利益保护与实现的期待寄托在政府公务员的政治人格上，也就是相信政府公务员所具有的政治人格会驱使他们去为民众的利益服务。在我国传统社会的政治信任格局中，人格型政治信任是一种占主导性地位的政治信任模式，制度型政治信任处于次要的地位，发挥着补充作用。

（二）人格型政治信任主导性地位存续的基础

1. 民众政治义务的本位化。我国传统社会是一个等级森严的社会，处在这一金字塔式等级结构顶端的是以天下为私产的皇帝，皇帝居于国家权力的核心，集国家的最高立法权、行政权和司法权于一身，皇帝的权力至高无上而且没有任何正式的制约。处于金字塔中间部分的是皇帝用来统治广大民众的政府官员，这些不同层级的政府官员都是由皇帝亲自任命并且负有向皇帝效忠的义务。而对处于金字塔最底端的广大普通民众而言，中国传统社会是一个义务本位而非权利本位的社会，他们对国家承担着赋税、徭役、兵役等诸多的义务，同时却基本上毫无政治权利可言。民众不可能对政府及其官员形成有效的外部监督，而最高统治者又不可能仅仅依靠一己之力和数量有限的钦差对全国大大小小的政府官员形成有效的内部监督，余下可行的选择只有通过加强政府官员自身的政治人格修养来提高其为民众利益服务的意识。

2. 政治运转过程的神秘化。在我国传统社会的政治运转过程中，政府为对社会实施严密的控制，在民间建立起了多样化的发达的政治信息收集制度与组织，如保甲制度、西厂等，民众中任何细微的政治动向都能够迅速地汇集到基层政府官员甚至是最高统治者那里。政治信息自上而下外部沟通渠道的缺失造成了我国传统社会中政治运转过程的神秘化，民众对政府的认知是极度模糊的，并且随着政府层级的提高，政府的形象在老百姓的心目中也愈趋模糊。这种模糊化的政治认知在我国传统社会人格型政治信任的构建中，不仅没有成为一个障碍，反而被政府视为有利于通过政治领袖形象的塑造和政治情感的培养以俘获民众政治信任的便宜之举。

3. 政府分工的笼统化。在我国传统社会中，政府只承担着公共安全、税收、水利工程建设等最基本的职能，与中央政府高度的专门化和明确的分工相比，地方政府缺乏专门化的分工，地方政府的官员往往是一人兼负数种职能。这种政府职能的简单化和政治分工的笼统化使得政府公务员这一职业群体的数量在整个国家人口总量中所占的比例比较低。同时，我国传统社会建立在自给自足的自然经济基础之上，自给自足的自然经济的一个典型特征是生产活动的规模狭小，包括劳动者在内的各种生产要素的流动都局限在一个相当狭隘的范围内，因而在我国传统社会中，“公共舆论在规范各级官员行为方面是起着极为重要的作用。”在上述两个因素的作用下，一个生活在我国传统社会中的个体在现实生活中所要进行互动的政府公务员的数量是极其有限的，这也使得民众对基层公务员政治人格的个体性识别与评价成为可能。

二、人格型政治信任与制度型政治信任的区别

（一）建立的基础：人格还是制度

人格型政治信任建立的基础在于对政府公务员政治人格的信任，即作为政治信任主体的民众对政府公务员的信任主要来源于其所具有的高尚政治人格，民众相信政府公务员会在这种高尚政治人格的驱使下来保护和实现民众的利益。在我国传统社会的官僚政治中，提倡的是一种贤人政治，即要求官员在忠于君主对君主负责的同时，又做到爱民如子，于是在与其相适应的人格型政治信任中，政府公务员所具有的高尚政治道德成为了一个关键性的因素。与此相反，制度型政治信任的主体对政府公务员的信任并不是建立在公务员高尚政治人格的基础之上，民众对政府公务员的信任是将其置于一种非人格化的制度上面。从普遍意义上来讲，制度提供了可供人们选择的范围，使得人们追求自身利益的行为受到了特定的限制，制度型政治信任认为政府公务员为民众利益服务的行为并非是发轫于其高尚的政治人格，而是在受到外在制度的规制与引导之下做出的一种理性选择行为。

（二）建立的起点：情感还是认知

清晰的政治认知是理性政治信任建立的前提，理性政治信任建立的逻辑次序是从政治认知的掌握到政治情感的塑造再到政治行为倾向的形成。在我国传统社会处于主导性地位的人格型政治信任建立的过程中，情感动员的方式时常被政府所采用，民众往往是在政治认知尚处于模糊不清的阶段就被掌权者通过种种形式的宣传与灌输来培养起对政府及其领袖人物的忠爱，掌握政治权力的政府也有意避免民众政治认识的清晰化以便于民众政治信任的塑造。与现代社会相适应的制度型政治信任是一种理性的政治信任，民众对政府的信任建立在对政府的组成结构、运行程序、责任义务等较为清晰认知的基础上，神秘化的措施在现代社会不仅不能作为唤起民众政治信任的有效有段，相反只会引起民众的猜疑与批评。因此，从政治信任建立的逻辑顺序来讲，在我国传统社会中居于主导性地位的人格型政治信任更多的是一种情感信任，与现代社会相适应的制度型政治信任则是一种理性信任，这也决定了在现代社会政治文化日益世俗化的背景下，人格型政治信任的主导性地位必定会为制度型政治信任所取代。

（三）建立的过程：单向还是双向

政治信任以利益为基础，政治信任主体对客体的信任度以客体对其利益期待的满足程度为圭臬。人格型政治信任中政府对民众利益的满足主要是以结果为导向的，即客体主要是以其创造的绩效来实现对主体利益的满足，而对绩效创造过程中主体的参与则持排斥的态度。在人格型政治信任中，政治信任的客体需要的只是对政治系统的输出毫无异议的被动接受者，任何形式质疑都会被视为对政府权威的挑战而受到压制。与此不同的是，制度型政治信任的客体对主体利益的满足是一种以结果和过程并重为导向的信任模式，政治信任的客体不仅重视不断提高自身的绩效以赢得主体的信任，而且也十分重视主体对绩效创造过程的参与，信任主体可以对信任客体的运作提出质疑，信任客体也应对其中的建设性质疑做出及时的回应。从这个角度来说，人格型政治信任的构建是一个自上而下的单向过程，制度型政治信任的构建是一个自上而下和自下而上相结合的双向互动过程。

（四）建立的重心：能力还是责任

任何时代的政治信任都是民众对政府能力与政府责任意识两个维度信任的统一，差别在于在一国不同时代形成的不同政治信任模式中，民众对政府能力和政府责任意识两个维度评判的重心有所不同。在我国传统社会经济发展水平比较落后、民众的物质生活比较匮乏的情况下，民众政治信任期待的重点是政府的能力，即希望政府能以一定程度的经济绩效来提高民众的生活水平，解决衣食温饱等生存方面的问题。至于政府官员为民谋利的责任意识，处在政治结构末端的民众根本无法监督和制约他们的“父母官”，因而对政府官员的责任意识也不敢有过多的期待，唯一能够做的是祈求包青天似的清官的出现，这种祈求的心理由于对其中包含的风险几乎完全难以把控，实际上已经脱离了现代政治信任中“信任”的范畴了。

因此，在我国传统社会中居于主导性地位的人格型政治信任中，民众对政府官员为民谋利责任意识的期待是十分微弱的，信任的重心置于政府的能力而不是政府的责任意识上，这一点也可以从我国传统社会中官员的生存状况和最高统治者对其所任命官员的期待上得到佐证。在政治信任的构建理路上，人格型政治信任是通过提高政府公务员政治人格的可信性来获取民众的信任，与此相反，制度型政治信任是一种反致型的政治信任模式，它通过对政府公务员制度化的不信任来唤起民众的自发信任。在政治信任包含的能力与责任意识两个维度中，制度型政治信任关注的重点不再是政府保护和实现民众利益的能力，而是政府保护和实现民众利益的责任意识。制度型政治信任是一种与现代社会相适应的主导性政治信任模式，制度型政治信任实现这一目标的逻辑在于通过设计种种对公务员制度化不信任的监督措施和惩罚措施，形成公务员在行使职权过程中不能和不敢有失信于民的腐败行为发生，进而主要通过这种为民谋利责任心的展示来赢得民众自发的政治信任。

三、我国社会转型期主导性政治信任模式转换的必然性

（一）适应政治信任对象普泛化的需要

在我国社会转型期，一方面，随着公共事务的日益复杂化，承担这些公共职能的公务员的数量在不断增加；另一方面，随着我国城镇化水平的提高，社会流动的速度也在不断加快。1978年我国的城市化率仅为 17.9%，2019年末我国常住人口城镇化率为 60.60%，全国人户分离的人口2.80亿，其中流动人口2.36亿。公共事务的不断增加使得在一定行政区域范围内民众作为政治权力相对人所要互动的政府公务员的数量会大大增加，社会流动的加快也使得一个流动中的个体所要进行政治互动的政府公务员的地域范围从户口所在地扩展到了居住地。在我国社会转型期这两方面背景的变化下，作为人格型政治信任主导性地位存续基础之一的简单政治分工已经不复存在，建立在普泛化制度基础上的制度型政治信任必然会更加适应于民众政治信任的构建。

（二）达成政治信任期待确定性的需要

期待是政治信任中包含的两个要素之一，政府公务员对民众利益期待的实现越具有确定性，民众付出信任的意愿就会越强烈，这是我国社会转型期政治信任构建的重要主观条件。从利益的角度而言，我国社会转型的过程是一个利益格局不断调整和多元化利益主体不断涌现的过程，包括政府公务员在内的各个社会群体的利益意识和维护自身利益的自觉性在这一过程中也得到了极大的凸显，由此而来的是个体的人格在利益的冲击下呈现出了更大的脆弱性与不可预测性。与人格型政治信任相比，制度型政治信任中民众期待更高的确定性建立在两个基础之上：一是政府公务员行为确定性的基础之上。在人格型政治信任中，忽视了制度性程序的作用，重视政府公务员的政治道德人格对其行使职权行为的约束，政府公务员凭自己的知识和道德素养来评判是非曲直，处理政务。而政府公务员的政治道德人格具有较大的模糊性，对公务员行使职权的行为并无明确的指引，对什么是公务员能做的和该做的都缺乏确切的规定，只是为公务员的职务行为给出了一个较为模糊的方向，政府公务员在这种人格化的约束下享有的自由裁量空间过于宽泛，因而作为政治信任主体的民众对其行为的可预期性也比较弱。在制度型政治信任中，作为政治信任主体的民众对政府公务员职务行为的预期更加明确，更有利于促进政治信任的构建。

二是政府公务员责任的确定性。在人格型政治信任中，政府公务员个体的政治人格对其失信行为的约束是一种软性的约束，公务员失信行为做出后所应承担责任的具体形式和时间同样是较为模糊的；而在制度型政治信任中，公务员做出失信行为后所应承担责任的种类和时间是明确的。基于以上对政府公务员行为的指引和责任的承担两个方面的差异，在制度型政治信任中，政府公务员的职务行为会更加明确，民众政治信任的赋予也更具确定性。

（三）实现政治信任水平稳定性的需要

政治信任是一种隐性的政治支持，一国民众政治信任水平的稳定是该国保持政治稳定的前提。亨廷顿曾对现代化与政治稳定之间的关系有着精辟的总结，他认为“事实上，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”我国社会转型是一个从传统到现代转变的过程，在我国赶超、急剧的社会转型中更需要稳定的政治信任以夯实政治稳定的基础。

在人格型政治信任中，民众将利益实现的期待建立在政府公务员个体的政治人格上面，而个体公务员的政治人格是一个在相对稳定的基础上可变性较大的因素，这种可变性一方面是来自于个体年龄、社会角色变化带来的影响，另一方面是由于社会变革造成的跨时段时代效应带来的影响，“但同样地，处在剧烈迅速变动的社会环境中的人们，他们的人格中的基本性质也会发生具有重要意义的改变。”一个政府公务员过去具有的高尚政治人格并不能够说明他以后能一直延续这种政治人格而不发生蜕变。因此，缺乏制度的保障，在社会快速变化的背景下我们并不能够确定某一政府公务员在特定场景中表现出来的高尚政治人格是真实的，也不能够通过一位政府公务员过去的可信性就得出他现在和将来仍然值得信任的结论。相反，作为制度型政治信任建立基础的制度具有稳定性与长期性，只要约束政府公务员的外在制度没有发生变化，不管制度约束之下的个体公务员的内在政治人格发生了多大程度的改变，制度就依然能够产生一种持久性的保护效果，作为政治信任主体的民众也就可以在一个比较长的时间内根据制度得出政府公务员是否值得信任的结论。制度的稳定性与长期性带来了政治信任水平在一定时段内的相对稳定性，因此，制度型政治信任取代人格型政治信任成为主导性的政治信任模式，也是我国社会转型期保持政治稳定的必然要求。

本文原载于《海南大学学报（人文社会科学版）》2020年第6期。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

组稿：曾扬

文字编辑：曾扬

技术编辑：曹政杰