适用裁量基准行政处罚案件的审查与化解｜至正研究
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#我为群众办实事
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田华，上海市第二中级人民法院行政审判庭经济管理纠纷审判团队审判员，四级高级法官
祁龙杰，上海市第二中级人民法院行政审判庭经济管理纠纷审判团队法官助理
——上海万多吉商贸有限公司诉上海市嘉定区市场监督管理局行政处罚决定上诉案
【裁判要旨】
行政机关在具体法律规范的选择适用上应遵循基本的适用规则，除非有适用不同规则的合法性依据，相同程序的法律适用规则应保持一致。行政处罚裁量基准对于行政机关一般具有较强的约束力，但对人民法院的司法审查并无法律规范意义上的直接约束力，因此处罚裁量基准本身的有效与否并非行政处罚行为合法性的决定性因素，对行政处罚行为的具体审查仍需结合行政处罚裁量基准的立法原意、行政处罚的相关因素及行政法上的比例原则进行综合考量，并可在规范行政机关依法行政、实质化解行政争议等价值导向下对适用裁量权的行政处罚案件进行矛盾纠纷的协调化解。
【案情】
上海市嘉定区市场监督管理局(以下简称“嘉定市监局”)于2018年11月13日对上海万多吉商贸有限公司(以下简称“万多吉公司”)位于上海市嘉定区招贤路1181号7幢的食品仓库进行现场检查，发现万多吉公司存在涉嫌未经许可从事食品分装的违法情形。嘉定市监局遂于2018年11月23日对万多吉公司立案调查。经过调查询问，嘉定市监局认定万多吉公司经营的“克特多金象黑巧克力片装300克礼盒(生产日期2018/05/15)”(以下简称“涉案食品”)产品标签上未标注产品生产者的名称、地址、联系方式以及食品生产许可证编号信息；涉案食品产品标签上标注的产品配料信息(……食用香精，全脂乳粉)与产品分装所使用的原料产品配料信息(……食用香精，脱脂乳粉)不一致，构成虚假标注标签信息违法行为。万多吉公司于2018年10月9日从北京万多吉商贸有限公司购进上述标签不符合法律规定的食品120盒，进货价为50元/盒，至案发时已全部售完，销售总额为12234.97元，故认定万多吉公司经营上述不合格食品的货值金额为12234.97元，违法所得为6234.97元。另外，万多吉公司采购涉案食品时未履行进货查验义务，未查验涉案食品出厂检验合格证或者其他合格证明。
因在正常期限内无法审结案件，嘉定市监局于2019年2月22日依据《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》的有关规定对审理期限延长三个月，2019年5月16日，又依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关规定延长审理期限240天。经两次延期审理，嘉定市监局最终于2020年2月12日作出沪市监嘉处〔2020〕142019000176号行政处罚决定，认定万多吉公司经营标签不符合规定食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第六十七条第一款第(三)项、第(八)项的规定。嘉定市监局依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项的规定，对万多吉公司作出没收违法所得6234.97元、罚款97879.76元的行政处罚；万多吉公司采购食品未履行进货查验义务的行为，违反了《食品安全法》第五十三条第一款的规定。嘉定市监局依据《食品安全法》第一百二十六条第一款第(三)项的规定，对万多吉公司作出警告的行政处罚。2020年2月13日，万多吉公司缴纳了罚款，随后向一审法院提起行政诉讼，要求法院判决撤销上述行政处罚决定。
【审判】
一审法院认为，根据《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》第六条规定，万多吉公司仓库所在地为上海市嘉定区招贤路1181号7幢，属于嘉定市监局的管辖区域，也是该案违法行为发生地，嘉定市监局具有依法处理的行政职权。根据双方提供的证据及庭审中查明的事实，可以认定嘉定市监局在现场检查中发现违法线索后，依法进行立案受理并进行了相关调查，作出了相应的处理。该案争议焦点在于涉案食品产品标签上是否应当标注产品生产者的名称、地址、联系方式以及食品生产许可证编号信息，万多吉公司是否存在虚假标注标签信息的违法行为，以及其是否履行了进货查验义务。根据嘉定市监局对万多吉公司员工所做询问笔录以及现场检查笔录等材料可以确定，涉案食品并非进口预包装食品，而是对“克特多金象黑巧克力片装1.2千克”这种进口预包装食品进行分装后获得的。因此，涉案食品不是进口预包装食品，其产品标签上应依法标注生产者的名称、地址、联系方式以及食品生产许可证编号信息。同时，涉案食品产品标签上标注的产品配料信息与被分装的“克特多金象黑巧克力片装1.2千克”的产品配料信息不一致，构成虚假标注标签信息的违法行为。此外，作为涉案食品的销售商，万多吉公司始终没能提供涉案食品出厂检验合格证或者其他合格证明，违反了《食品安全法》第五十三条第一款的规定。根据嘉定市监局提交的证据及万多吉公司当庭陈述，能够证明嘉定市监局经受理、现场检查、立案、调查询问、两次延长审理期限、听证等程序后，作出被诉处罚决定并直接送达万多吉公司，符合法定程序。一审法院遂判决驳回了万多吉公司的诉讼请求。万多吉公司不服，提出上诉。
二审法院经审理，认为万多吉公司经营的食品违法标签行为情节较轻且未影响食品安全，嘉定市监局的执法程序亦存在不规范之处，考虑到企业经营状况，从优化营商环境、支持企业经营的角度出发，建议按行政处罚法的规定减轻处罚。经二审法院居中调解，诉讼双方最终达成调解协议，减轻了处罚数额。
【评析】
食品安全关系到广大人民群众的切身利益，生产、经营、销售食品的市场主体都应当严格执行国家食品安全标准。然而，随着近年来市场监管及行政执法力度的加大，有关食品安全领域法律适用、处罚尺度的争议也不断涌现，行政执法实践和司法裁判实践中都存在着一些不同的做法。本文拟从一行政处罚案例入手，剖析市场监管部门在食品安全行政执法领域适用法律规范及裁量基准的做法和逻辑，探讨食品安全行政处罚司法审查的具体标准，并从行政争议实质性化解的角度出发，总结此类案件协调化解的有益经验。
一、行政处罚程序中法律规范选择适用问题
该案中，嘉定市监局于2018年11月13日对万多吉公司进行现场检查，于2020年2月12日作出行政处罚决定，期间经过了两次审理程序的延期。对此，万多吉公司认为嘉定市监局适用不同法律法规延期两次属程序违法，一审法院则认为嘉定市监局因案情复杂，依据相关法律法规两次延长案件审理期限的行为并无不当。
(一)选择适用不同法律规范的合法性审查
分析嘉定市监局延长案件审理期限的法律程序是否合法，关键在于认定其对于法律规范的选择适用是否合法，特别是不同法律规范对于同一事项的规定不一致时，其采用的选择适用规则是否合乎法律规范或法律原则。一般而言，调和法律冲突的首要途径在于诉诸效力位阶，也可以根据一定的适用规则进行取舍。就效力位阶而言，《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》是由上海市人民政府颁布施行的地方政府规章，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》则是由国家市场监督管理总局颁布施行的部门规章，二者并无明显的上位下位之分。选择适用规则上，《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)对于上位法与下位法、新法与旧法、一般规定与特别规定等常见冲突情形作出了规定，确立了法律规范选择适用的基本准则。但在实践中，由于法律规范形式的多样性、制定主体的广泛性，法律规范之间出现冲突的情形往往比较复杂。如该案中部门规章与地方政府规章之间冲突的情形，《立法法》只在第九十一条规定二者“具有同等效力，在各自的权限范围内施行”，但并未明确选择适用规则，导致二者在权限和内容的重叠范围内，“由于事前没有界限，两种规章的冲突无法事先预防”。对此问题，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96号)在《立法法》所确立的法律规范选择适用规则的基础上，进一步明确了地方性法规与部门规章、部门规章与地方政府规章之间产生冲突时的选择适用规则，以部门规章和地方政府规章之间产生冲突为例，此时人民法院一般可按照下列情形适用：(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；(2)尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；(3)地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；(4)地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；(5)能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。可以说，最高人民法院的上述规定为人民法院解决法律冲突、准确适用法律规范提供了比《立法法》更为精准的指引。
然而，虽然《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对法律规范选择适用规则作出了更为具体的规定，也包括了该案中部门规章和地方政府规章之间冲突的情形，但是上述座谈会纪要的详细规定对行政机关的执法活动却并无直接约束力，实践中行政机关对于法律规范的选择适用仍带有一定的任意性。以该案为例，《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》对于市场监督管理行政处罚案件的审理期限延长都作出了规定，但在具体的延长程序上存在明显不一致。在规定的三个月(九十日)内无法作出处理决定时，《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》规定“经区市场监管局负责人批准，最长可以延长三个月”，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》则规定“经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日”，嘉定市监局选择了延长时间更久的《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》作为规范依据。而在延期三个月仍无法作出处理决定、需要进行第二次延期时，《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》规定“应当报市级主管部门决定是否继续延期以及延期期限”，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》则规定“应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限”，嘉定市监局又选择了无需报市级主管部门批准、只需本部门负责人集体讨论即可决定延长的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》作为规范依据。
(二)对行政机关选择适用结果的审查结论
综合两次延长审理期限的程序来看，嘉定市监局选择适用法律规范的标准似乎并非基于两个规章的效力优先性或其他选择适用规则的因素考量，因为无论是《立法法》还是《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》所确立的选择适用规则，对于同一事项(审理程序延期)的适用结果应当是一致的，而与该事项到底是第几次适用无关。对于特定的食品安全行政处罚而言，要么两次延期程序都适用《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》，要么两次都适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，其实质无非是同一选择适用规则在一个问题上适用两遍，而不应当出现两相殊异的结果。但从嘉定市监局的最终处理方式来看，似乎更像是基于行政执法的程序便利性考量，以延长期限更长、延长程序更便捷作为选择适用法律规范的标准。其在先后两次延期程序中选择适用不同的法律规范，明显不利于行政相对人对行政行为形成稳定预期，有违行政法上的信赖保护原则。因此从法律规范选择适用的角度而言，嘉定市监局所作行政处罚决定在程序上似乎存在不规范之处。
然而，当我们进一步考察两部法律规范的施行时间时，上述问题的结论将变得更为复杂一些。《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》由上海市人民政府于2016年8月29日公布、2016年11月1日起施行，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》则由国家市场监督管理总局于2018年12月21日公布、2019年4月1日起施行。嘉定市监局进行第一次审理期限延长的2019年2月22日，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》尚未生效，故其依据《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》进行延长合理合法；嘉定市监局进行第二次审理期限延长的时间为2019年5月16日，此时《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》已经生效，同样根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，“人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。按照程序法的新法优于旧法原则，嘉定市监局依据刚生效的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》进行第二次审理期限延长亦无明显不当。
因此，从规范意义上来说，嘉定市监局进行审理期限延长时的法律规范选择适用事实上并无明显违法之处，两次延长审理期限的规范依据都是完备的。尽管如此，笔者仍然认为，嘉定市监局在进行第二次审理期限延长时应当对万多吉公司的信赖利益予以充分考虑，在适用新的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》进行第二次审理期限延长时，嘉定市监局至少应对法律规范的选择适用情况向万多吉公司进行说明，以调整其对处罚程序的预期，保障其程序上的知情权。
二、食品安全行政处罚裁量基准适用问题
该案中，嘉定市监局认定万多吉公司的主要违法事实为涉案食品产品标签上未标注产品生产者的名称、地址、联系方式以及食品生产许可证编号信息，产品标签上标注的产品配料信息与产品分装所使用的原料产品配料信息不一致，构成虚假标注标签信息违法行为，违反了《食品安全法》第六十七条第一款第(三)项、第(八)项的规定。并依据该法第一百二十五条第一款的规定对万多吉公司处以没收违法所得6234.97元、罚款97879.76元的行政处罚。根据嘉定市监局提供的证据材料，其作出行政处罚决定的法律依据为《食品安全法》，但据以作出最终处罚结果的裁量依据文件则为《上海市食品药品监督管理局关于印发〈上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定〉及〈行政处罚裁量指南〉的通知》(沪食药监法〔2016〕27号)，并根据该通知中颁布的《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》《行政处罚裁量指南》的规定认定万多吉公司的违法行为属于从重处罚的情形，最终处以涉案食品货值金额八倍的罚款。
(一)行政处罚裁量基准适用情况概述
所谓行政裁量基准，是指“行政执法者在行政法律规范没有提供要件—效果规定，或者虽然提供了要件—效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图、在行政法律规范所预定的范围内、以要件—效果规定的形式设定的判断标准”。简而言之，行政裁量基准就是将行政法律规范中的裁量规定予以细化、具体化，为执法人员在个案中作出裁量提供更加明确、精准的规范指引。虽然行政裁量基准在国内正式出现的时间比较晚，但经过十余年的发展，如今行政裁量基准已经以“自由裁量权适用规则”、“自由裁量实施细则”、“裁量指导意见”等多种形式广泛存在于各个地区和行业，形成一个上至中央部委、下至区县职能部门，涵盖人民群众衣食住行用等几乎所有领域的裁量基准体系，直接影响着我们日常生活的方方面面。
从表现形式的角度来看，目前绝大多数的行政裁量基准都是以规范性文件的形式存在的，尽管就实质而言难以形成一种正式的法律形式，但在实践中却对行政机关的执法行为发挥着一种强约束的法律效力——除非是基于个别情况考虑，否则行政机关都应当依据裁量基准作出相应的行政行为，且该“个别情形”还应当作“逸脱裁量基准的正当理由”的严格解释，不宜轻易否认其法律效力。虽然行政裁量基准的约束对象一般是具体行使裁量权的行政机关及工作人员，对于行政相对人并没有直接的约束力，对于法院的裁判也没有直接的法律意义。但因其内容是规定行政机关及工作人员如何针对不同的具体情况进行进一步的判断，并最终通过行政机关作出的具体行政行为对行政相对人产生间接、实质的法律外部效果，因此行政裁量基准的外部性效力在实践中得到了包括行政相对人以及人民法院在内的普遍承认。特别是2021年7月15日起修订施行的《行政处罚法》增加了第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”这意味着在行政处罚领域，裁量基准从形式和实质效用上都得到了法律的肯定，随着具体内容向社会公众的公布，行政裁量基准将不仅作为行政机关在执法过程中的约束性规则，也将因其“要件—效果”的结构特点帮助行政相对人形成更为精确的行为预期，同时为法院审查行政行为也提供了更为具体的参照性标准。
然而，从实践中来看，无论是下级行政机关根据上级行政机关实行裁量基准制度的要求进而制定行政裁量基准，还是行政机关因具体行政执法的需要而主动、自发地制定行政裁量基准，由于行政裁量基准不需要法律明确的特别授权即可制定的特点，使得所有享有裁量权的行政机关事实上也都享有行政裁量基准的制定权。制定主体的广泛性、地区间经济社会发展水平的差异、行政机关制定规范性文件的立法技术水平，多种因素共同作用下，导致现有的行政裁量基准体系呈现出一种千差万别、不尽统一的格局样态。哪怕是同一地区针对同样的违法行为，最终所实施的行政处罚也可能迥然相异，遑论不同地区以及不同违法行为了。因此，人民法院在对依据裁量基准行使裁量权的行政行为进行司法审查时，不仅要对行政机关是否依据裁量基准作出行政行为进行审查，必要时还需对行政机关所依据的裁量基准本身进行二次审查，以确定被诉行政行为是否达到了事实与规范的统一。这种审查不同于行政诉讼中依当事人申请对规范性文件进行的附带审查，而是一种基于个案的事实、性质、情节对行政机关把握裁量基准情况的主动审查，是一种具体的实质性审查，下面我们以本文探讨的食品安全行政处罚案件为例进行说明。
(二)食品安全行政处罚裁量基准适用分析
该案中，除对法律规范选择适用问题存在争议之外，对于万多吉公司经营行为的定性及处罚数额的裁量也是诉讼双方的主要争点。
一是，《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》的裁量等级规定分析。
根据《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》，上海市范围内食品药品行政处罚的罚款数额按惩罚力度划分为四个裁量等级，分别为：
1、减轻处罚：0——A；
2、从轻处罚：A——A+(B-A)30%；
3、一般处罚：A+(B-A)30%——B-(B-A)30%；
4、从重处罚：B-(B-A)30%——B。
其中，A和B分别指法律、法规、规章规定的行政处罚罚款的最低倍数(数额)和最高倍数(数额)。以该案涉及的食品安全领域为例，《食品安全法》第一百二十五条第一款规定，“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。在该款规定中，违法食品货值金额在一万元以上的，A为5，B为10，则相应的行政处罚裁量等级为：
1、减轻处罚：0——5；
2、从轻处罚：5——6.5；
3、一般处罚：6.5——8.5；
4、从重处罚：8.5——10。
尽管《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》确实有关于不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的特别条款，但更为具体、更为量化的判断依据则源于上述适用规定一并颁布的《行政处罚裁量指南》，以及2018年1月沪食药监法〔2018〕19号文颁布的《食品行政处罚裁量指南(一)~（十一)》。根据上述《食品行政处罚裁量指南(八)》的规定，经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合法律法规规定的食品、食品添加剂，以倒扣分的形式确定裁量等级，具体扣分情形又可细化为以下表格：
具体到个案中，行政机关依据上述具体因素项的分值进行扣分，对于积极采取整改措施，主动消除或者减轻违法行为危害后果、配合行政机关查处违法行为有立功表现等情形，还可视情况予以加分。最终，总扣分在0-6分之间的可从轻处罚；其中，总扣分在0-3分，同时符合法定减轻情节的可减轻处罚。总扣分在7-9分之间的一般处罚。总扣分在10分以上(含10分)的从重处罚。这一扣分形式确定的裁量等级，与《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》所确定的四个裁量等级能够一一对应，形成了一个形式上较为自洽的裁量基准。
上述关于裁量等级、罚款数额确定的具体过程，并不会在被诉行政处罚决定书中体现出来，但仍需执法人员根据案件具体情形，以“要件—效果”的形式来最终予以确定。案件审理中，嘉定市监局并未就万多吉公司的具体扣分情况作出详细说明，嘉定市监局认定的万多吉公司经营不合格食品的货值金额为12234.97元，最终罚款97879.76元(为涉案食品货值金额的8倍)，这一罚款额度落在了上述一般处罚的裁量等级内，即该案中万多吉公司的违法行为不存在减轻、从轻和从重等情形，属于《食品安全法》第一百二十五条所设罚则的一般情形。法官在审理该案时还发现，嘉定市监局于2020年2月12日作出被诉处罚决定时依据的《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》《食品行政处罚裁量指南(一)~(十一)》已于2020年1月16日被《上海市市场监督管理局关于印发〈上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定〉〈上海市市场监督管理行政处罚裁量基准(试行)〉的通知》(沪市监规范〔2020〕5号)所废止，换言之，嘉定市监局系依据一个无效的裁量基准作出了被诉行政处罚决定。
二是，现行有效的《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定》的裁量分析。
2020年颁布的《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定》相比2016年颁布的《上海市食品药品监督管理局行政处罚裁量适用规定》，裁量等级划分为不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、一般处罚和从重处罚五个等级，并对相应适用情形作了细化，明确了应当不予处罚、应当从轻或减轻处罚、可以从轻或减轻处罚、可以从重处罚、应当一般处罚等具体情形。虽然与原规定裁量等级的设置保持一致，但可操作性有所增强。《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准(试行)》相比《食品行政处罚裁量指南(一)~(十一)》，取消了扣分制这一裁量等级划分的量化标准，而是采用定性描述、兼顾定量的方式划分裁量等级，具体到该案所涉及的食品标签违法行为，相关裁量等级的划分可参看下表：
可以看出，尽管新颁布的裁量基准相比旧裁量基准有了一定程度的改变，但在裁量等级的划分、罚款数额的设定等方面基本保持了一致。换言之，新裁量基准与旧裁量基准在制定精神一脉相承、规定细节有所调整的情况下，在对有关行政行为进行司法审查的过程中，二者所造成的差异相当有限，特别是非量化情节(如上表中的违法行为危害后果、社会影响程度、其他因素等)的认定上，都需要行政机关结合案情作具体判断。
(三)食品安全行政处罚适用裁量基准的审查标准
行政机关依据的裁量基准被废止并不必然导致所作行政处罚决定无效，如前文所述，裁量基准对于行政机关一般具有较强的约束力，但对法院的司法审判并无直接的法律意义。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》就明确指出，行政机关往往将(法律法规)具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。但这些文件并不是正式的法律渊源，对法院不具有法律规范意义上的约束力。因此，法院对行政行为进行司法审查时可以将裁量基准作为参考，但对行政行为合法性的最终认定仍需结合案件事实作进一步审查，裁量基准本身的有效与否并非决定性因素。
以该案中嘉定市监局认定的违法行为而言(未标注产品生产者的名称、地址、联系方式以及食品生产许可证编号信息，产品标签上标注的产品配料信息与产品分装所使用的原料产品配料信息不一致)，应当如何认定其社会影响程度及危害后果呢？笔者认为，应从以下三个方面对此进行考量：(1)是否影响食品安全。因万多吉公司是销售进口预包装食品的分装产品(即将大的食品盒分装为多个较小的食品盒)，由于食品的基础包装并未破坏，分装后产品新包装上食品标签信息不全、配料信息不一致等行为对于消费者进食的食品安全并未造成实际影响。(2)是否违反《食品安全法》的明确规定。根据嘉定市监局查明的有关事实，万多吉公司确实存在食品标签信息不全、配料信息不一致的行为，未标注食品生产者的名称、地址、联系方式以及食品配料信息不一致，不符合《食品安全法》的标识规定，万多吉公司对此节事实亦并未否认。(3)是否存在伪造、虚假或欺骗性标识，对消费者造成误导。万多吉公司销售的分装预包装食品虽漏标食品生产者的相关信息，但对消费者误导有限；全脂乳粉与脱脂乳粉的配料信息标注不一致，其区别人群主要在于不宜摄入脂肪的中老年消费者及减肥人群，但因涉案食品为巧克力，该类食品本身便对上述人群有所区分，故配料信息不一致(全脂乳粉还是脱脂乳粉)对于消费者产生的误导作用也比较有限，尚不构成严重的虚假、欺骗性标注行为。
综合上述三方面的考量，无论是采用《食品行政处罚裁量指南(八)》还是采用《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准(试行)》，万多吉公司食品经营行为的危害后果、社会影响程度都属于较为轻微的范围。笔者以《食品行政处罚裁量指南(八)》的扣分制粗略计算，总扣分并未达到6分以上；以《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准(试行)》确立的裁量基准来衡量，万多吉公司的经营行为至少也应当属于从轻处罚的范畴。故而在嘉定市监局适用裁量基准的司法审查上，无论是回溯裁量基准的立法原意(确保预包装食品标签信息的完备，保障食品安全)，还是考虑行政处罚相关因素(违法行为的危害后果及社会影响，违法行为人主观因素，违法主体是否配合调查并主动纠错等)，抑或是运用行政法上的比例原则(在行政处罚领域则具体表现为过罚相当原则12，即处罚力度是否相当)，嘉定市监局最终对万多吉公司适用一般处罚的裁量等级、处以8倍货值金额的罚款数额，该处罚结果都有明显过重之嫌。
三、食品安全行政处罚案件实质性化解的启示
行政处罚的本质，是行政机关经过事实发现、法律发现、要件解释和事实与法律对比后，通过判断事实要件性质、情节以及社会危害程度是否达到需要处罚的幅度，决定是否处罚以及在何种幅度内进行处罚。食品安全领域事关国计民生，既涉及广大人民群众的生命健康安全，又涉及为数众多的市场参与主体。对于该领域的行政规制，既要维护广大消费者的切身利益，又要保障市场主体的合法权益。一方面，食品的生产经营者应当对食品标签的内容负责，真实、准确、审慎地标注相关内容，积极履行进货查验义务；另一方面，行政机关在相关执法过程中应严格适用法律规范，准确把握裁量基准，避免“重者轻罚、轻者重罚”情形的产生。
该案中，万多吉公司的违法行为并未达到一般处罚的裁量等级，同时考虑为打造更好的营商环境，二审法官居中协调，促使双方就处罚数额达成和解意向，以行政调解书的形式审结案件，既维护了政府公信力和执法权威，又及时保护企业合法权益，实现了法律效果与社会效果的统一，为食品安全领域适用裁量基准的行政处罚树立了较好的榜样。
*为方便网络发布，已删除脚注。