姜怀祥：俄罗斯对外援助体系研究
俄罗斯对外援助体系研究
姜怀祥
【内容提要】2005年以来，随着经济形势的好转和国际地位的提高，俄罗斯开始加大对外援助投入，并逐步建立起自己的对外援助体系。在对外援助政策方面，从学习借鉴西方国家的经验，将对外援助看作履行国际义务、获取国家威望的手段，到主动探索建立符合本国实际的对外援助政策体系，强调对独联体地区国家援助、“软实力”和国家利益。在对外援助管理方面，总统在对外援助政策中居于中心位置，政府负责决策执行，议会负责相关立法工作，各联邦机构分别负责各自职责范围内的对外援助行动，并成立了跨部门协调机构统筹对外援助行动。在对外援助运作方面，俄罗斯将对外援助行动列入国家计划，主要通过多边和双边渠道对外提供援助。在对外援助的评估方面，俄罗斯提出了援助预算资金使用效果评估方法，定期发布对外援助数据和报告，正在逐步完善对外援助评估体系。近年来，俄罗斯对外援助体系出现较大调整，对外援助管理权有从财政部门向外交部门、从政府向总统转移的趋势。
【关键词】俄罗斯 对外援助 国家构想 运作体系
【作者简介】姜怀祥，中国社会科学院研究生院俄罗斯东欧中亚研究系博士研究生。
冷战时期，苏联曾经是世界上最大的对外援助国，其援助项目曾遍布亚洲、非洲和拉丁美洲等地区。独立之初，因经济发展陷入困境，俄罗斯几乎停止了对外援助，甚至从西方国家和国际组织获得大量经济援助。进入21世纪，俄罗斯开始恢复对外援助“捐助国”身份，并逐步建立起本国的对外援助体系。2007年6月14日，普京总统批准《俄罗斯联邦参与国际发展援助构想》（简称《2007年对外援助政策构想》），首次提出建立国家发展援助体系的目标。随着俄罗斯对外援助规模的不断扩大，国内外学者开始关注俄对外援助体系，并形成了一些研究成果。但由于俄罗斯对外援助体系尚处于建立和完善过程中，现有成果往往只反映俄对外援助体系中的某一方面或某一历史阶段的情况。本文对俄罗斯对外援助的政策体系、管理体系、运作体系和评估体系等进行研究，希望能够反映当代俄罗斯对外援助体系的基本面貌。
一、俄罗斯对外援助的政策体系
对外援助政策是俄罗斯外交政策的重要组成部分，主要分为两个层次：第一个层次是俄罗斯对外援助的国家政策构想；第二个层次是俄罗斯对外援助的规范性法律文件。
（一）俄罗斯对外援助国家政策构想
俄罗斯对外援助国家政策构想是根据《俄罗斯外交政策构想》《俄罗斯联邦国家安全构想》等文件制定的，并参照了《联合国宪章》等一系列联合国文件和国际倡议的内容。这一构想是关于俄罗斯对外提供财政、技术、人道主义及其他援助的政策内容、主要方向的观点体系，它确定了俄罗斯对外援助的主要目的、目标、政策原则，是俄罗斯对外提供援助总的纲领和章程。截至目前，俄罗斯共出台了两版对外援助国家政策构想，分别是2007年出台的《俄罗斯联邦参与国际发展援助构想》和2014年颁布的《俄罗斯联邦国际发展援助国家政策构想》（简称《2014年对外援助政策构想》）。
根据对外援助国家政策构想，俄罗斯对外援助的目标是参与国际发展援助进程，推动国家政治、经济和文化利益。《2014年对外援助政策构想》明确指出，俄罗斯对外提供援助的目标是“获取最大回报，推动俄罗斯在该领域的国家利益”。在全球层面，俄罗斯对外援助的主要目标是加强本国的正面形象和文化影响力；在地区层面，俄罗斯追求的目标是与邻国保持睦邻关系，消除恐怖主义、毒品贩卖等有组织犯罪隐患，促进独联体国家一体化进程。此外，俄罗斯还希望通过对外援助促进对外贸易与经济合作。
俄罗斯对外援助的优先区域是独联体成员国等奉行与俄友好政策国家以及与俄罗斯保持长期友好关系的国家，或与其合作符合俄罗斯国家利益的国家。俄罗斯对外援助的优先领域是国家治理、打击犯罪、经济发展和一体化项目，以及能源、粮食、健康和教育等社会领域项目。俄罗斯在双边基础上的对外援助形式主要是提供赠款、优惠贷款、技术援助、债务减免以及通过向国际组织提供专用捐款实施的援助方案。与西方国家不同的是，俄罗斯将向伙伴国提供的关税和其他优惠也视为发展援助。俄罗斯的多边援助主要是向联合国、世界银行等国际组织、国际金融机构和全球基金融资和提供捐款，或通过履行八国集团（G8）、二十国集团（G20）、“金砖国家”等国际组织倡议的形式进行。
俄罗斯出台的两版国家对外援助政策构想的主导思想和内容有很大不同。《2007年对外援助政策构想》主要借鉴了G8其他成员国的做法，反映了西方发达国家的对外援助思想和理念，出台的目的是展现俄罗斯作为G8成员国的“国际威望”。由于刚刚加入“捐助国”行列，缺乏对外援助经验，该构想中大部分措施和内容并不符合俄罗斯对外援助的实际，可操作性不强。实际上，该构想中的很多措施没有得到具体实施，甚至俄罗斯负责对外援助部门在文件中都很少引用该构想的条款。《2014年俄罗斯对外援助政策构想》主要由俄罗斯联邦独联体事务、海外侨民和国际人文合作署（以下称俄罗斯国际合作署）和外交部主导制定，更加强调双边援助，突出对外援助作为外交政策工具维护国家利益方面的作用。《2014年俄罗斯对外援助政策构想》在名称方面的变化，也说明俄罗斯对外援助进入一个新的历史阶段：莫斯科方面不再盲目追随西方国家，被动地参与西方国家主导的国际发展援助进程，而是根据本国的国家利益，积极主动地构建自己的对外援助体系。
俄罗斯对外援助也包括对独联体成员国及其他国家的教育援助。为实施2010年12月18日总统批准的《俄罗斯国际文化-人文合作领域政策主要方向》政策文件，普京分别于2015年11月3日和11月4日连续批准了《国家支持并在国外推广俄语构想》和《“国外俄罗斯学校”构想》。《国家支持并在国外推广俄语构想》将俄语视为促进并实现俄罗斯对外政策战略利益的主要工具之一，希望通过在国外推广俄语树立俄罗斯正面形象，增强其国际权威和地缘政治利益。根据该构想，在国外推广俄语的主要目标是支持并巩固俄语作为国际和族际交流语言的地位，在与俄罗斯有历史联系的国家中保留俄语，并在国外形成统一的俄语信息空间。同时，该构想特别强调，要通过开展外交对话、扩大科教文化交流等手段，确保在独联体空间积极使用俄语作为族际交流语言。作为《国家支持并在国外推广俄语构想》的“姊妹篇”，《“国外俄罗斯学校”构想》是制订《俄罗斯“对外政策活动”国家计划》“国外俄语学校”分计划以及其他关于支持国外俄语学校的专项计划、专门方案和倡议的基础。该构想出台的主要目的是为长期居住在国外的俄罗斯公民和同胞们提供系统和全面支持，维护他们的权利，包括受教育的权利。在国外支持并推行俄语通识教育是俄罗斯维持、提高在国际社会政治和人文影响的重要举措。根据《“国外俄罗斯学校”构想》，国家主要为俄罗斯海外学校提供信息、教学法、物资和技术支持、教师培训等。
（二）俄罗斯对外援助的规范性法律文件
2007年11月，俄罗斯政府批准《2008—2010年实施俄罗斯联邦参与国际发展援助构想的行动计划》，规定要采取措施建立俄罗斯国际发展援助的法律和制度基础。但除了具体援助行动的执行外，在建立援助统计、报告和分析系统及国际发展援助立法等方面基本没有取得什么进展。根据俄罗斯国际合作署的工作计划和报告，为落实《2014年对外援助政策构想》，该署近年来起草了一系列法规文件，内容涉及对外援助协调机制、援助方案制定和监控技术要求等，但都没有被批准或公布。
俄罗斯有关对外援助的相关规定还分布在不同的法律文件中。1997年《俄罗斯联邦政府法》规定，由政府做出“使用联邦预算无偿提供补助、补贴和其他支持，以及提供还款期超过两年的财政支持”的决定。这一规定既适用于国内，也适用于对外援助。《俄罗斯外交政策构想》《俄罗斯联邦预算法》中也包含了与对外援助相关的规定。在2016年版《俄罗斯外交政策构想》中，将国际发展援助视为解决全球和地区安全问题、加强国际安全和政治稳定的机制之一，表示将在多边和双边层次上执行积极的、有针对性的措施。在《俄罗斯联邦预算法》第15章“俄罗斯的外债债权”中，对以官方发展援助名义向外国提供优惠财政贷款和国家出口信贷做出规定。
俄罗斯对外援助的规范性文件还包括一般经由俄罗斯政府决议批准的对外援助程序、章程和计划。2000年8月，俄罗斯时任总理卡西亚诺夫签署政府决议，批准《关于为消除紧急状况向外国提供援助的程序》。这是俄罗斯早期对外提供人道主义援助的重要依据。2017年10月，根据《2014年对外援助政策构想》，俄罗斯紧急状况部曾拟定了《关于批准为消除紧急状况后果向外国提供人道主义援助程序的政府决议（草案）》，但笔者没有查到该决议草案被批准的信息。根据《俄罗斯联邦预算法》，俄罗斯政府于2020年9月批准《俄罗斯联邦向外国提供国家贷款的规则》，其中明确了向外国提供发展援助国家贷款的条件和程序。
二、俄罗斯对外援助的管理体系
俄罗斯《2007年对外援助政策构想》确定了俄罗斯对外援助的决策机制。根据该构想，俄罗斯总统、联邦政府和议会分别根据宪法和其他国家法律赋予的职权，承担对外援助相关决策职能。根据宪法权力，俄罗斯总统全面领导俄罗斯联邦在国际发展援助领域的决策，并批准参与国际发展援助的战略目标和任务。俄罗斯联邦政府负责批准对外援助的程序、章程和行动计划，并根据外交部、财政部等联邦机构的建议做出向外国提供或终止援助的决定，对国际发展援助执行情况进行监控。俄罗斯议会在宪法权力范围内开展立法工作，以确保俄罗斯参加国际发展援助并履行其义务。
俄罗斯外交部和财政部是俄对外援助的具体管理机构。根据《2007年俄罗斯对外援助政策构想》，俄罗斯外交部与财政部共同承担对外援助的管理和协调职能：一是共同向俄罗斯联邦政府提出对外援助的建议；二是与其他联邦机构协商确定对外援助的规模、优先方向、援助方式和条件等；三是共同编制俄罗斯参与国际发展援助情况的年度报告。俄罗斯外交部作为对外政策的协调者，负责与国际组织和其他国家的政策协调、对接，是对外援助发起的重要部门，其驻外机构承担与受援国政府进行援助项目协调和移交工作以及项目监控等任务。俄罗斯财政部主要承担对外援助的预算编制、资金拨付和数据统计职责，并负责向经济合作与发展组织提供官方发展援助报告和数据。
近年来，俄罗斯财政部与外交部一直在争夺对外援助的主导权。俄罗斯恢复对外援助“捐助国”身份伊始，主要以落实G8领导人峰会倡议的形式对外提供援助，俄财政部作为俄方“峰会”重要的参与者，在当时的俄罗斯对外援助体系中发挥着主导作用。2011年，俄罗斯财政部开始推动在其内部成立俄罗斯国际发展署，并于2012年将组建方案提交给了政府。由于俄罗斯外交部的反对，这一提议并未得到政府批准。
俄罗斯外交部希望由俄罗斯国际合作署承担对外援助管理职能。2013年5月，普京总统颁布命令，对俄罗斯国际合作署的职能进行调整，为其增加参与制定对外援助政策和开展双边援助的职能。但受机构职能和资金所限，俄罗斯国际合作署未能在对外援助管理体系中发挥主导作用。按照俄罗斯总统的授权，俄罗斯国际合作署起草了《俄罗斯国际发展援助国家政策构想（草案）》，并成为《俄罗斯“对外政策活动”国家计划》分计划3“国际人文合作和国际发展援助领域活动”的主要执行者，负责对外援助政策构想的实施。从2014年起，俄罗斯国际合作署负责制定了对外援助领域部分法律文件草案，并根据政府授权承担了金砖国家和在独联体框架内发展援助领域的协调工作，在一定程度上承担起对外援助政策制定和援助活动协调的职责。但由于缺少预算资金支持，该署没能成为对外援助的管理者和协调者，仅在人文、教育领域对外援助和对外宣传中发挥作用。2020年6月，普里马科夫被任命为俄罗斯国际合作署署长，俄罗斯总统办公厅和联邦政府开始讨论对俄罗斯“软实力”方法以及国际合作署的工作进行改革：将俄罗斯国际合作署由外交部划归总统直属，并成立一个国家集团，负责（对外援助）项目和资金。
俄罗斯财政部和外交部在对外援助理念等方面也存在分歧。俄罗斯财政部参照G8其他成员国做法，接受经济合作与发展组织“传统援助国”的标准，将发展援助视为展现俄罗斯大国威望的手段。俄罗斯财政部还强调发展援助的专业性，对国际合作署在管理对外援助方面的经验和能力表示质疑。俄罗斯外交部将援助看作推行对外政策的工具，希望通过对外援助获得政治、经济、安全利益并提升国家形象、文化等“软实力”。俄罗斯外交人士反对通过多边渠道进行大规模援助，他们认为莫斯科在非优先地区以及多边方案上浪费了太多钱，这些援助没有体现出俄罗斯的援助者身份，因此主张将资金转移到以独联体国家为主的双边项目上来。两个部门对援助管理权的“争夺”也反映了部门文化和利益分歧：俄罗斯外交部作为对外政策的协调和执行部门，在国外拥有众多分支机构，倾向于通过双边渠道提供援助；俄罗斯财政部曾负责管理西方国家对俄罗斯的援助，与世界银行等多边金融机构保持经常联系，拥有丰富的财政和援助管理经验，更愿意借助多边渠道实施对外援助。
俄罗斯最初的对外援助主要由财政部、外交部等少数几个部门管理。随着对外援助规模和援助领域的不断扩大，俄罗斯其他政府机构、非政府组织、企业等更多的援助主体参与进来。
根据《2014年对外援助政策构想》，俄罗斯要成立国际发展援助委员会。2016年5月，俄总统普京签署命令，对协调机构进行“降格”，决定在政府经济发展与一体化委员会下设国际发展援助分委会，负责协调各行政机构对外援助行动，向总统提出国际发展援助领域的国家政策建议。2017年3月，俄总理梅德韦杰夫批准国际发展援助分委会组成，俄第一副总理、财政部长西卢阿诺夫任分委会主任，成员包括外交部、财政部、经济发展部、国际合作署等联邦机构领导以及俄罗斯外经银行和原子能公司等大型国有企业的领导。2017年，俄罗斯国际合作署和外交部根据分委会决议，着手制定关于建立对外援助协调机制的建议，实施双边试点项目和中期国家方案项目，并利用公私伙伴机制实施对外援助方案。2018年，根据分委会决议，俄罗斯国际合作署又制定了《俄罗斯人文合作与发展援助领域中期试点国家方案-塔吉克斯坦（草案）》。
2020年以来，俄罗斯对外援助的管理体系发生重大调整。11月，普京总统颁布命令，成立国际发展援助跨部门委员会，负责协调各机构和组织的援助活动，促进经济、政治和人文领域的国际发展援助。根据命令，委员会由总统、政府、议会等所属46个部门和8家大型国有企业的领导组成，总统办公厅的一名副主任担任委员会主席，总统办公厅对外地区间联系和文化联系局承担委员会日常工作。这是俄罗斯对外援助体系的重大改革。一方面，俄罗斯的对外援助政策更加接近对外政策的决策中心——克里姆林宫，过去承担相应职能的机构归属于政府，新委员会的工作则将由总统办公厅负责。另一方面，这也意味着俄罗斯对外援助的优先方向将更加凸显：未来援助将主要投向后苏联空间，增强俄罗斯在该地区“软实力”影响将成为其对外援助政策的主要方向。有证据表明，俄罗斯总统办公厅对外地区间联系和文化联系局主要负责总统对独联体国家外交政策的制定和实施，并参与了对西方国家在后苏联空间鼓动“颜色革命”的斗争。
三、俄罗斯对外援助的运行体系
根据俄罗斯《2014年对外援助政策构想》，俄罗斯国际发展援助国家政策的运作体系包括对外援助行动规划与实施两方面内容。
（一）俄罗斯对外援助行动规划
俄罗斯主要通过联邦国家计划对国际发展援助行动进行规划。在俄罗斯政府批准的联邦国家计划清单中，主要有3项国家计划与对外援助相关：一是由俄罗斯外交部负责的《“对外政策活动”国家计划》；二是由俄罗斯财政部负责的《“国家财政管理和金融市场调节”国家计划》；三是由俄罗斯经济发展部负责的《俄罗斯联邦“发展对外经济活动”国家计划》。除此之外，2014年10月，俄罗斯时任总理梅德韦杰夫批准《2014—2016年在国外的俄罗斯科学文化中心基础上促进国际发展援助和人文合作的措施计划》，在受援国加强对俄罗斯援助行动的宣传。
俄罗斯对外援助规划主要指预算资金的规划和使用。根据《2007年俄罗斯对外援助国家政策构想》，对外援助资金的规划和拨付是编制和执行联邦预算的一部分，也是中期财政规划的一部分。根据预算规划，由负责对外援助的各联邦机构与俄罗斯外交部磋商后，分别向财政部提出预算申请，由财政部列入财务计划和下一年度联邦预算。俄罗斯财政部在联邦国库局的参与下，及时为有关联邦预算支出安排资金，资金使用责任由直接执行相关预算支出的预算部门承担。
俄罗斯的对外援助资金列入国家预算，在“全国问题”项目中的“国际关系与国际合作”分项中列支。根据俄罗斯财政部的命令，该项支出包含“向其他国家提供经济和人道主义援助的费用，包括人道主义物资的运输费用和撤侨费用以及向其他国家提供人道主义财政援助的费用”。根据俄罗斯国家预算计划，2021年列入“国际关系和国际合作”分项中的预算拨款为9.81亿卢布，2022年的预算为109.10亿卢布，2023年为98.07亿卢布，用于提供国际发展援助，履行俄罗斯对外国、国际组织和论坛的义务，并实施政府决定的其他国际合作措施。在为俄罗斯外交部、财政部和经济发展部实施国家计划拨付的款项中，没有明确为对外援助拨付资金的数额。由此可见，俄罗斯用于对外援助的拨款是与其他对外活动一起规划的，通过预算计划并不能看出俄罗斯对外援助的实际规模。
（二）俄罗斯实施对外援助的渠道
苏联解体后，俄罗斯的对外援助大致可以分为三个阶段。第一阶段为1991年至2006年。在这一阶段，虽然俄罗斯并未停止对外援助，但援助额和援助方式均十分有限，主要是向多边组织提供捐款和对苏联时期债务的减免。2004—2006年对外提供的官方发展援助才达到每年1亿美元左右的规模。第二阶段为2007年至2013年。2006年，作为“八国集团”主席国，俄罗斯参照其他成员国的做法，逐步加大对外援助力度，并着手制定对外援助政策构想。按照2007年《俄罗斯参与国际发展援助构想》中的承诺：“未来几年，俄罗斯打算将参与国际发展援助的规模增加到每年4亿—5亿美元。”2007年，俄罗斯开始大幅度提高对外援助规模，从2009年起一直到2013年，官方发展援助基本维持在每年4亿—5亿美元的水平。第三阶段为2014年以来，按照新的对外援助政策构想，俄罗斯扩大双边渠道援助规模，并加强对独联体等周边国家和“友好国家”的援助。从2015年起，俄罗斯每年的官方发展援助额都在10亿美元上下。2019年，俄罗斯的官方发展援助额为11亿美元，比2018年增长11.5%，占国民总收入的0.07%。
俄罗斯主要通过多边渠道和双边渠道对外提供援助。2019年，俄罗斯对外提供的官方发展援助额为11亿美元，其中双边援助占61%，多边援助占39%。
俄罗斯主要通过向多边机构进行年度自愿捐款的形式提供多边援助。这些资金不设置使用条件、不体现捐助国身份，由多边机构自主使用。此类援助多以与国际组织签署协议或备忘录的方式进行，俄外交部、财政部、紧急状况部等联邦机构可根据政府授权，与相关国际组织签署对外援助相关文件。在俄罗斯2014年的多边援助中，通过世界银行集团渠道的占43%，通过联合国的占40%，通过地区发展银行和其他多边组织的仅占2%。近年来，俄罗斯逐步加大通过地区多边机构，特别是其主导的欧亚经济联盟框架提供援助。在2018年俄罗斯对外提供的多边援助中，向地区发展银行提供的资金占60.7%，向联合国系统的自愿捐款占28.2%，向世界银行集团提供的资金占4.4%，向其他国际组织提供的资金占6.7%。这只是俄罗斯通过多边渠道提供援助的一部分。俄罗斯还向多边机构提供专用捐款或成立信托基金，向指定区域和国家提供援助。这种通过多边渠道实施，但由捐助国指定用途的援助也被归入双边援助，被称为“多-双边”援助。2011年12月，俄罗斯时任总理普京签署政府令，在2011—2015年向世界银行拨款2300万美元，用于实施东欧和中亚国家项目准备领域能力开发计划援助项目。2015年，俄罗斯外交部代表政府与联合国开发计划署签署协议，由俄罗斯政府出资2500万美元，成立俄罗斯-联合国开发计划署信托基金，向独联体成员国和低收入国家提供经济和技术援助。
俄罗斯通过双边渠道提供对外援助的方式包括赠款、优惠贷款、技术援助、债务减免、关税或其他优惠等5种形式。此类援助一般以签署政府间协议为基础。根据《俄罗斯联邦国际条约法》，俄罗斯政府与外国政府签署的协议需要经国家杜马审议和总统批准。俄罗斯总统或总理也可根据外国政府或领导人的请求，直接做出提供援助的具体决定。2012—2019年，俄罗斯向吉尔吉斯斯坦提供约3.11亿美元赠款，帮助其稳定国家预算。2018年，俄罗斯免除发展中国家4.249亿美元债务，占双边官方发展援助的68%。俄罗斯近年来还与坦桑尼亚、莫桑比克、马达加斯加和古巴等国签署协议，将这些国家对苏联的债务转化为发展项目融资资金。2014年，普京批准一项联邦法律，对苏联时期古巴所欠352亿美元债务进行重组，免除其中90%的债务，其余的10%债务分10年偿还至俄罗斯对外经济银行设在古巴国家银行的特别账户，用于对古巴环保等领域投资项目。根据俄方统计，通过向中亚国家提供免税能源产品，俄罗斯已经间接帮助吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦分别获得了近20亿美元和2亿美元收入。
俄罗斯紧急状况部主要负责对外人道主义援助，2019年，该部在双边基础上共完成12次援助行动，向9个国家提供了援助；在联合国粮食计划署框架内，向塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等27个国家提供了粮食援助。俄罗斯经济发展部、农业部、教育与科技部、卫生部等联邦机构分别负责各自职责范围内的对外援助。
俄罗斯的非政府组织主要参与人文、教育和医疗等领域对外援助。这些机构大多得到联邦预算补贴，具有半官方的性质。俄罗斯人道主义使团作为独立的非营利组织，近年来与国际合作署合作，在巴尔干、中东和中亚等地区实施医疗、人道主义和教育援助项目。2020年，新冠肺炎疫情暴发后，俄罗斯人道主义使团参与了在塞尔维亚的相关救助工作。“俄罗斯世界”基金会由普京总统于2007年下令成立，其主要任务是普及俄语、传播并发展俄罗斯文化遗产。2012年，国家杜马呼吁为该机构增加80亿卢布预算，以支持海外侨胞及其母语。2016年9月，根据《“国外俄罗斯学校”构想》，由“俄罗斯世界”基金会支持，在吉尔吉斯斯坦比什凯克开办了契诃夫中学，该校毕业生可以通过考试直接进入俄罗斯的大学学习。
俄罗斯政府积极为企业界参与对外援助创造条件。2014年，俄罗斯外交部长商业委员会召开会议，讨论国家机关与企业在国际发展援助领域的互动问题，认为企业是当今世界发展援助的主要推动力量，吸引企业参与对外援助是俄罗斯在该领域采取积极政策的重要方面。俄罗斯参与国际发展援助的企业主要是国有大型跨国公司，主要有两种参与方式：一是与政府合作，参与俄罗斯的对外援助项目。俄罗斯原子能公司联合俄罗斯国际合作署，通过“俄罗斯原子能公司学校”在其核电项目所在国实施国际训练营项目。2015年，俄罗斯铝业联合公司（简称“俄铝公司”）协助俄罗斯联邦消费者权益保护和人民福利监督总局、俄国防部，在几内亚建设实验室和移动诊所，帮助非洲应对埃博拉病毒。二是在国外项目驻地履行企业社会责任。俄罗斯天然气工业公司在比什凯克开办“天然气工业学校”，拨款帮助俄罗斯-土库曼斯坦普希金联合学校修建大楼，并在伊拉克帮助建设电力、医疗、教育等基础设施。俄罗斯企业在项目所在国开展的援助行动丰富了对外援助渠道，扩大了俄罗斯在全球和地区层面的影响力。
四、俄罗斯对外援助的评估体系
俄罗斯重视对外援助的评估工作。俄罗斯《2007年对外援助政策构想》规定了对发展援助效果的评估方法，2014年《俄罗斯联邦国际发展援助国家政策构想》又对方法进行了完善。根据对外援助政策构想，由俄罗斯财政部和外交部负责对使用联邦预算资金进行的对外援助效果进行评估，并吸收受援国政府和/或国际组织领导人共同参与评估。对援助预算资金使用效果的评估主要包括8个方面内容：1.援助取得计划结果；2.援助实际支出与取得成果的比率；3.取得与国际发展援助领域实施的类似项目相当的结果或更好的结果；4.援助取得积极效果的可持续性；5.在国际发展援助总体政策框架内提供援助的理由充足；6.对发展受援国与俄罗斯在政治及其他领域的双边合作做出的贡献；7.促进受援国和其他援助国对俄罗斯联邦作为受援国的积极看法；8.提供官方发展援助取得预期和未预料到的效果。
俄罗斯对国际发展援助的评估主要以发布国家报告的形式进行。2012年5月，俄罗斯在G8关于提高透明度与问责制倡议框架内，对外发布了第一份国家发展援助国家报告。报告分为3个部分：援助与援助有效性、健康、食品安全。第一部分内容介绍了俄罗斯官方发展援助的数额、地区分布和援助方式，重申了对援助有效性、透明度和问责制的承诺。根据报告，2004—2011年，俄罗斯官方发展援助从每年1亿美元增加到每年超过5亿美元。2009年，俄罗斯对外援助达到7.85亿美元，这主要是因为应对全球金融危机，俄罗斯发起成立欧亚经济共同体反危机基金，帮助成员国消除危机带来的影响。“健康、食品安全”这两部分内容介绍了俄罗斯对外援助的重点领域，这些援助主要在联合国等国际组织、全球倡议和基金框架内进行。2014年，俄罗斯财政部发布了《俄罗斯2014年对国际发展援助的贡献》报告，对2010—2014年俄罗斯对外援助情况进行总结和评估。根据报告，该时期俄罗斯官方发展援助额出现大幅度增长，从2010年的4.72亿美元，增长到2014年的8.76亿美元。同时，俄罗斯继续加强双边援助的力度，双边援助占全部对外援助的比例从2010年的63.96%，上升到2014年的75.39%。
俄罗斯还将对外援助纳入“2030年可持续发展目标”评价体系。为落实《2030年可持续发展议程》倡议，2020年7月，俄罗斯经济发展部部长马克西姆·列舍特尼科夫在纽约联合国总部发表了俄罗斯第一份《落实2030年可持续发展议程进展自愿性国家审查报告》，详细分析了俄罗斯对《2030年可持续发展议程》中17项可持续发展目标的完成情况。其中，在目标10“减少国家内部和国家之间的不平等”和目标17“加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系”报告部分，对俄罗斯对外援助情况进行了详细评估。根据报告，2014年以来，俄罗斯向外国提供超过55亿美元国际发展援助，对外援助的优先方向是独联体成员国、欧亚经济联盟成员国以及执行经济和社会项目国际组织框架内的伙伴国，俄罗斯的对外援助主要投入到发展中国家的健康、教育和粮食安全领域。
结语
俄罗斯的对外援助体系是参照G8其他成员国的经验做法建立起来的。近年来，俄罗斯积极响应联合国、G20等提出的国际发展援助倡议，并结合自身对外援助的实践经验，对对外援助体系进行了改革和完善，逐步建立起符合本国实际的对外援助政策体系、管理体系和运作体系，并持续改进和完善对外援助的评估体系。
作为重要的外交政策工具，对外援助帮助俄罗斯实现了部分国家利益。俄罗斯通过向吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦提供援助，维持甚至扩大了在中亚国家的军事存在，并将以美国为首的北约部队赶出了中亚地区。在2014年联合国关于克里米亚的决议投票中，朝鲜、古巴等10个国家投票支持俄罗斯，它们都是从莫斯科方面获得援助较多的国家。通过对朝鲜、坦桑尼亚、古巴等亚洲、非洲、拉丁美洲相关国家苏联时期的债务重组，为双边经贸合作扫清了障碍，俄罗斯获得部分能源和基础设施建设等合同，对这些国家的商品出口出现了明显增长。俄罗斯还以援助为手段，吸引独联体国家加入其主导的欧亚地区一体化进程。目前亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦已加入欧亚经济联盟，乌兹别克斯坦成为观察员国。在“软实力”方面，俄罗斯通过开办俄语学校、派遣俄语教师、提供免费大学教育名额等方式，巩固了俄语和俄罗斯文化在中亚地区的影响力，维持并扩大了俄罗斯在该地区的“威望”。
与西方国家相比，当代俄罗斯对外援助体系重新构建的时间比较短，还有很多不够完善的地方。虽然已经出台了两版对外援助政策构想，但至今没有颁布专门的对外援助法，对援助管理权限、部门责任边界、对外援助程序等进行明确。同时，对外援助的管理机制没有理顺，财政部和外交部在援助理念和方法上存在很大分歧，虽然在政府框架内成立了对外援助跨部门协调机构，但由于对外援助部门之间的运行机制没有理顺，跨部门协调机构几乎陷入空转。对外援助缺乏长期规划，援助决定主要由国家领导人根据政治需要做出，对外援助经常限于短期目标。在涉及对外活动的相关国家计划中规定了对外援助的内容，但由于缺乏预算资金支持，很多措施没有落实到位。
近年来，俄罗斯的对外援助体系出现重大调整，外交部逐渐在援助政策制定和实施方面占据主导地位，对外援助管理权有从政府向总统转移的趋势。在新冠肺炎疫情和西方国家制裁背景下，俄罗斯未来经济发展将面临很多困难，但俄罗斯将继续加强双边渠道及其主导的地区多边机构的援助，并将进一步完善对外援助体系。
（责任编辑 靳会新 刘阳）