专业篇丨公共管理：海纳百川还是处境尴尬？

写在前面

在一种可能的设想里，经济学、社会学、公共管理应该分别对应现实生活中的经济领域、社会领域和公共领域。这种美好的幻想未免望文生义，时移世易，公共管理在中国本土始终未成长为足够具有学科影响力的专业，社会学亦不复肇始荣光，只剩经济学高擎大一统气魄的王旗，在鲸吞或蚕食一切其他可以入侵的学科领域。

上一篇文章谈的都是公共管理与现实的关系，接下来我们再具体说说公共管理这个学科的一些情况。

首先要摆脱的是一种平等主义的观念，大家可能或多或少听过下面这些论调：武术无高下，功力有深浅；工作无优劣，分工有不同......诸如此类照猫画虎地将专业政治观念粗制滥造地复制于影视剧、知乎或者其他泛化的公共讨论中，往往使人乍听之下觉得有理，实则经不起推敲。

事实是，平等在大部分情况下只是一种价值判断，而非一种现实描述，不管是现实世界还是自然世界，平等实际上是很少存在的一种反常现象。学科之间的发展情况，往往是不平等的。

例如，如果我说，公共管理和数学在学科上是平等的，恐怕即使那些信奉“每个专业都是平等的，没有优劣高下之分，否则它就不会存在，好坏的关键还是看个人”的人，也会摸不着头脑：即使我们姑且假定，所谓不知所云的学科“价值”是“平等”的，也经不起进一步追问，到底是学科意义上的发展地位平等？在现实中的应用平等？学科门槛平等？学生数和招生数平等？还是学科难度平等？

我只是想说，每个专业是不同的，因此优势和劣势、内在的缺陷也是不同的，所以我还是想大胆地来简单谈一些中国公共管理学科的缺陷——研究对象的缺失。囿于篇幅和目的，这个讨论难免不够精细，诚挚欢迎专家学者们在留言区赐教。

不同于法学和金融会计等在现实中找得到对应实际领域的学科，在中国，公共管理的研究对象是不够清晰的。公共管理本身是一个舶来品，在公共管理的发源地英国和美国，公共议程和公共政策制定的过程和划分是相对清晰的，参众两院的投票通过、大法官的表决、联储和中央银行的会议，在立法层面，程序都相对较为完整，并且存在实质性的矛盾否决和攻讦掣肘。决策和权力相对透明和独立分散的。因此有必要探讨所谓的政策过程、政策扩散和政策变迁以及影响公共决策的若干因素。

在中国，政策制定往往是一个黑箱（黑字不代表价值判断），并且至少在明面上要求由上至下一以贯之，政策一出，各方配合，极少出现要闹到不同部门之间公开抵触的地步，以至于偶尔央行和财政部互相呛声都可以上新闻，大家看热闹不嫌事大。

如此一来，照搬西方的公共管理学科在很大程度上就失去了研究对象，往往只能进一步将研究对象下沉至县域——这一学者尚可通过调研触及的层级，去研究县域的公共治理问题，而对省级及以上的决策是如何做出的、各部门是如何协调的讳莫如深，因为大部分学者们除了被邀请参加座谈会和吹风会，对黑箱内部确实近乎一无所知，知道的官员也不敢乱说，即使离任后从教也是如此——这其中固然有政治纪律，还有意识形态的问题。

但是我们要知道，第一，人力有限，学者们不可能穷尽所有县域；第二，总体并不是最简单的基层之和的扩大，除了基层县域的研究实体，还有更为抽象的中高层政治结构和权力运转框架，并由此衍生出了复杂的公共部门结构和政策流程。如果对这部分的研究一直缺失，公共管理恐怕很难在中国取得与该学科目标相称的学科地位。

除公共部门已经不可触及之外，公共管理的另一重点研究对象，公共政策，对于公共管理专业的学者们同样并不友好。

公共政策中的重要政策或许包含货币政策和财政政策、哪划定新区、如何建设城市圈和城市群建设、如何制定具体的产业政策、如何确定重大科技攻关项目、科技基础设施投资和科研基地建设，且不说这些决策大都是国务院及以上级别的权力中心才可能涉及，普通的学者至多提提议案，根本无法参与具体表决的决策流程，仅就专业程度而言，这些内容中的任何一个，都要求极高的对应专业的专业素养，早已远远超出了公共管理的学科水平。

更不要说什么亚投行、一带一路、人类命运共同体这种级别的宏观国际治理，对于这种宏大的命题，大多数学者只能投投赞同票，或者想方设法论证一下几年以来取得了如何长足的进展。

西方的公共管理更多侧重对“政策的”选择、流程、合法性、有效性进行研究，如果非要做一个类比，可能类似于于法学中的程序法，研究的是“政策的”，重点在政策的形式，而非内容。

但在本土化的过程中，渐渐出现了研究某领域“的政策”的倾向，例如教育的政策、扶贫的政策、分配的政策，类似于法学中的实体法，研究的是“的政策”，重点在政策的内容，具体领域。

如此一来，就发生了研究主体的错位，因为各个具体的政策领域，都有其对应的其他学科，公共管理很难做到像“经济学帝国主义”一样，用自己的学科理论和方法入侵这些具体学科。

这也是为什么一些顶级名校的公共管理学者喜欢发英文期刊的原因，这固然有国内的期刊僧多粥少、裙带关系严重且审稿费高昂，另一方面，也是因为在国外，公共管理有其更为具体明确的研究对象，这一套舶来的学科理论，其叙事语境，在国外更易于为学术界接受，学科地位也相对更高，较少出现在中国化进程中产生的种种水土不服。

因此，如果公共管理在方法论上不进行革新，试图以有涯逐无涯，那么势必沦为要么言过其实，捡芝麻绿豆大的话题动手，得出一个宏大无比的结论；要么只会投赞成票，宣传所有政策有效地推进了某个宏大的目标。

更多情况下，往往是两种类型结合着来：例如，花了三天对某个村的一百来个村民进行了问卷，对其中三十个人进行了访谈，因此判断过去三年某某政策取得了明显的良好成效，将自己的结论命名为“新形势下我国基层民主的新进展与新成就：中国经验与制度贡献”，这样的例子比比皆是。

当然，在现实中，确实出现了很多顶级的公共管理学院，他们的老师是来自于名校公共管理以外各个方向的博士，比如中国人民大学，基础的法学、政治学、管理学就不用说了，还有很多来自经济学、财政学，甚至是计算机和数学专业的名校博士。

从学习上看，这固然对就读的学生是极大的红利，也或许真的有可能能培养出未来公共管理学科，改变学科地位和局势的大学者；但从学科看来，那是其他学科的胜利，并不代表公共管理本硕博一路科班出身的毕业生最后能占据学科生态位的高点（因为给他们带来多元化视角的老师恰恰并不是学公管出身的）。

因此，公共管理学科内部，或许仍然在等待新的本土理论创新，和学科话语权的改革提振。这一点，也是打算慕名选择公共管理作为终身志业的学生，需要提前了解的。

其实，作为学生，也不用过于担心，正视学科现状和处境是做出改变的第一步，要相信人能弘道，非道弘人。

即使本土化程度最高、对于现实的解释力和影响力最强的经济学，每年在国外都能听到不下十数次顶级学者的批判，动辄说经济学已经步入歧途、山穷水尽，作为资历尚轻、本土化过程尚在探索和发展阶段的公共管理，遭致一些水土不服的争议也相当正常。

广义上看，中国拥有全世界最丰富的政治实践经验和最深邃的公共管理思想，我们呼唤本土将来能够产生公共管理类的世界级大师，带领该学科的理论和实践，在国际上大放异彩。

要点总结：

1.公共管理学科在一定程度上面临着研究主体缺失和错位的困境，其对现实的可观测性、解释力、影响力都并不尽如人意；

2.优秀的公共管理学院能在对学生的培养上克服上述缺陷，但是对于公共管理学科本身，仍然有待将来的大学者进行革新和整合；

3. 公共管理学科作为舶来品，如何与中国本土的研究语境相融合演化，仍是一个亟待解决的问题。

下期预告：

较为深入地探讨完公共管理学科的概括后，下一期，我们会对具体的公共管理下设专业进行介绍，我们下期见。