观点丨于安：加快建设数字行政法
于安
清华大学公共管理学院教授
法治日报-2021-6-18
数字行政法是对数字政府建设的制度性回应。从电子政务进入数字政府新阶段，政府对信息技术的利用已经不再限于推进行政公开和办公自动化。数字政府建设引起的行政组织变革、行政活动方式变革以及侵权救济的变革，已将传统行政法置于巨大的时代性挑战面前。我们应当及时推进数字行政法，塑造数字行政新正义，回应数字国家提出的新平等需求。
线上政府或者虚拟政府首先在政务服务领域取得重要进展。2019年4月26日，国务院《关于在线政务服务的若干规定》生效，为统一全国的线上政务服务提供了重要依据。在“放管服”改革和优化营商环境的政策背景下，通过“互联网+政务服务”和数据共享，以“最多跑一次”“秒批”“不见面审批”等在线服务形式，提高了政府服务的质量和效率，降低了营商主体和普通民众获得政府服务的成本，同时也支持了数字行政法赖以存在的技术平等主义。
技术平等主义的行政法，使得申请者或者受益人越过基于时空的官僚主义和执法水平差别，主要依靠掌握运用终端技术设备的能力即可以及时和充分地获得政府服务。数字时代政府服务供给过程中的适用法律，集中体现于数字平台的政务服务算法之中，这包括法律适用中对裁量与公正的选择，对严苛与歧视的消除。数字时代实质不平等可能主要源于人们之间的数字鸿沟。
如果说提供数字化政务服务是数字政府第一类数字职能的话，那么回应数字经济和数字社会秩序需求的新规制则是数字政府作用的第二类数字职能，也是数字行政法的第二面向。数字经济和数字社会不可能是完全传统私法意义上的自治领域和自发秩序，而是从形成规模之日起，数字经济就是带有强烈垄断性和社会性的平台经济。平台经济参与者的分散性越强，对客观秩序的需求就越多，平台经济的虚拟性本身就注定与社会性和国家性干预的难以分离。数字化下的市场竞争规则，需要根据虚拟经济的特点引入和运用新的规制手段，规定面对侵权的新型责任和追究制度，尤其是对平台经济以反垄断为中心的规制。大数据对于数字经济的特殊重要性，强化了政府数据安全和个人信息保护的责任。政府需要对有关个人信息的采集、存储、输送和共享行为提出规制框架。一个新的数字经济规制和社会管理制度，将在数字行政法中占据重要地位。
数字政府不同于电子政务的重要标志，在于数字化引发了行政组织变革和行政组织法的再造。行政组织法规定的基本行政体制和基本决策制度，是评价行政合法性的基本依据。行政组织法的内容，包括了行政组织的基本原则、行政组织结构和决策制度、行政机关职能以及公职人员制度等。因此，数字政府及其行政组织变革引起的行政组织法再造，对于数字行政法来说是基础性制度构造过程。
目前对于数字政府引发行政组织变革的理论阐述，多是基于“整体性政府”的命题展开的。数字化意义上的整体性政府，是对基于科层制的分级分类管理体制的极大挑战。分级分类管理和属地管辖，是形成行政层级和部门分工的主要依据。严苛的层级制和僵硬的部门分工在极大程度上成为数字化进程中需要打通的“最后一公里”，例如电子证照跨区域通办的共享服务系统的应用。数字化能够解构既有行政体制的原因，在于大数据在行政活动中的广泛应用。大数据的采集和使用，可以有效地消除造成区域划分、管理幅度和业务分工的信息困境。
数据共享为行政组织的整体化提供了可能。从提高行政效率的角度看，统一程度越高效率改善越明显，实现全国政务服务的一体化就成为重要目标。跨区域、跨部门和跨层级的统一，其基本要求是信息共享和业务协同。打破行政组织间的信息孤岛，目前已具备了技术条件，主要问题在于行政体制意义上的行政法障碍，因此行政组织法的改革势在必行。数字化整体性政府需要解决分散性决策的体制及其决策产生的行为效力问题。根据数字化进程的差异性，目前可能的解决方案可以考虑两种意见：一是建立保持既有决策权限的协同体制，决策者之间就决策效力的承认和执行及其争议处理达成一个框架性工作协议；二是建立决策与执行的统一体制，执行的效力最终归于决策人，执行者只是承担执行中产生的责任。
数字政府建立于技术应用的基础之上，如何设置技术应用的运营和维护机构是一个基础性问题。由于技术应用及其价格受到技术应用更新和市场竞争的影响，完全离开技术企业支持的数字政府平台在成本计算上是不经济和不可持续的。政府与商业性技术公司的合作是一种普遍现象，政企合作成为数字政府建设中重要的组织和法律议题。在体制和建制上有若干可供选择的方向，包括设立完全的政府性事业单位、设立以执行政策功能为主的公益性国有企业、在商业化技术公司中加大政府投资持股以提高决策话语权和监督权。如果实行政企共建数字政府，法律上能够提供的基本上就是公私合作的合同框架。数字政府的政企合作合同的核心是利用企业的技术支持能力优势，而不是看中企业社会资本的早期投资。因此政府对企业的回报方向不是投资风险与收益，而是技术支持的质量和持续性。
来源丨法治日报
编辑丨发展办