若治安案件事实无法查清，如何处理？
【问题提出】
办理治安案件过程中，若案件事实无法查清，能否做出《不予行政处罚决定书》？
【裁判主旨】
在治安处罚领域，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条的规定，“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”，也即公安机关必须以事实为依据，不能主观臆断，只有对事实清楚、证据确实充分的违法行为，才能依法给予行政处罚。
本案被诉的行政行为是被上诉人长寿公安局于2020年9月15日作出的长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号《不予行政处罚决定书》。根据本案的调查笔录、视频资料、民警处警经过以及左其中就医的病历资料等，除一名在场证人陈述看到李仲池往左其中额头打了一下外，其他证人和处警民警都证实李仲池并未打到左其中，而视频资料可见左其中与李仲池在发生口角时，双方的情绪均比较激动且有互相指骂的行为，在处警民警处于双方中间劝解的过程中，李仲池也有向左其中挥臂的动作，但并不能看出李仲池挥臂打中了左其中并致左其中摔倒在地的事实。故被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定，作出长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号《不予行政处罚决定书》并无不当。
附：
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条 治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：
（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；
（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；
（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；
（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。
附件：判决书
重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）渝01行终68号
上诉人（一审原告）左其中，男，汉族，住重庆市长寿区。
被上诉人（一审被告）重庆市长寿区公安局，住所地重庆市长寿区桃花新城桃源大道1号，统一社会信用代码11500221009303921J。
法定代表人何某某，该局局长。
被上诉人（一审第三人）李仲池，男，汉族，住所地重庆市长寿区。
上诉人左其中诉被上诉人重庆市长寿区公安局不予行政处罚决定一案，不服重庆市长寿区人民法院（2020）渝0115行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2019年7月21日22时许，左其中向重庆市长寿区公安局报警，称其因举报重庆市长寿区望江支路“万州烤鱼”店占道经营，被李仲池殴打。重庆市长寿区公安局凤山派出所（以下简称凤山派出所）出警后，将左其中带至该所进行了询问，并于次日受理为治安案件。凤山派出所于2019年7月25日向重庆市长寿区城市管理综合行政执法支队调取了执法视听资料，向“万州烤鱼”店调取了监控录像，于2019年8月12日、2019年9月20日两次询问李仲池，于2019年7月30日、2019年8月15日、2019年10月11日、2019年12月6日、2019年12月8日调查询问了证人陈某、黄某、焦某、徐某、余某，其中：陈某在调查笔录中称李仲池未推左其中，左其中是在后退过程中自己不小心摔倒在了地上。黄某称左其中挑衅李仲池，李仲池伸手去挡左其中，左其中即往后退，后退时还称老头打他，并边退边看，看到一个地方后自己倒下去。焦淑清称李仲池的手打到了左其中，左其中怕又被打，就往后退，在后退时，自己没有注意而摔倒在地。徐某称，左其中的手指指到了李仲池的鼻子，李仲池就把左其中的手指拂开了，于是左其中往公路上退，并自己睡到了公路上。余某称，李仲池冲过来伸手伸向左其中，没有看到李仲池打到左其中哪个部位了，之后左其中倒在了地上，因为看热闹的人挡住了视线，所以只看到李仲池伸手的动作，没有看到打到什么地方。
2019年8月16日，凤山派出所作出了延长办案期限三十日的告知书，并告知了左其中及李仲池。2019年9月17日，该所再次电话告知左其中因证据不足故未能按期结案。
2019年11月14日，左其中向一审法院起诉，要求判令重庆市长寿区公安局就其受理的涉案治安案件履行法定职责、并责令重庆市长寿区公安局对李仲池作出治安处罚决定。一审法院于2020年5月12日作出（2019）渝0115行初273号《行政判决书》（以下简称273号判决书），认为重庆市长寿区公安局受理涉案治安案件后，未作出处理决定，系不履行法定职责的行为，故判令重庆市长寿区公安局于该判决生效后六十日内作出处理决定。重庆市长寿区公安局不服并提起上诉，重庆市第一中级人民法院于2020年8月13日作出（2020）渝01行终416号《行政判决书》（以下简称416号判决书），判决驳回上诉，维持原判。重庆市长寿区公安局遂于2020年9月15日作出长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号《不予行政处罚决定书》，认为无足够的证据证实李仲池有殴打他人的违法行为，故李仲池殴打他人的违法事实不能成立，由此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项规定，决定不予行政处罚。该决定书于当日送达左其中、李仲池。
经一审法院核查，2020年7月20日，左其中向涉案纠纷提起民事侵权赔偿诉讼，要求李仲池赔偿医药费597.4元。一审法院于2020年10月19日作出（2020）渝0115民初4033号民事判决书，该判决现尚在二审审理中。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”，据此，重庆市长寿区公安局具有对本辖区内违反治安管理的行为作出行政处理的法定职权。
就涉案治安案件，一审法院作出的273号判决书未认可重庆市长寿区公安局主张的符合法定期限内不能结案的理由，故判令重庆市长寿区公安局在273号判决书生效后六十日内就涉案治安案件作出处理决定，416号判决书亦维持了273号判决，故重庆市长寿区公安局应当按照273号判决书指定的期限作出治安管理处理决定，即重庆市长寿区公安局应当从416号判决书送达之日起六十日内作出行政行为，重庆市长寿区公安局实际于2020年9月15日作出涉案《不予行政处罚决定书》，即便从416号判决书的作出之日2020年8月13日起算，重庆市长寿区公安局作出决定的期限也在法院指定的期限内，故重庆市长寿区公安局的涉案行政行为程序合法。
就重庆市长寿区公安局作出的不予处罚决定是否正确的问题。重庆市长寿区公安局在本案中提交的视听资料，结合本院从（2019）渝0115行初182号行政案卷和（2020）渝0115民初4033号民事案卷中提取的视听资料，能够确认李仲池和左其中在冲突过程中，左其中有恶语相向和挑衅李仲池的行为，李仲池确实有向左其中挥臂的动作。而大量的调查笔录中，仅有一位证人陈述看到李仲池往左其中额头打了一下。综合视听资料和调查笔录，无法确定李仲池挥臂打中左其中的事实，无法确定左其中被李仲池打倒在地的事实。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十八条规定，公安机关给予违法行为行政处罚，必须做到违法行为事实清楚、证据确实充分、依法应予行政处罚。换言之，对于事实不清、证据不足的违法行为，参照“疑罪从无”的原则，不得给予行政处罚。本案中，李仲池是否打中左其中，系重庆市长寿区公安局是否给予李仲池行政处罚的关键事实，但从重庆市长寿区公安局的大量调查取证看，无法确定该事实存在且无疑，依照以上规定，重庆市长寿区公安局以事实不清、证据不足，对李仲池作出了不予处罚决定，符合客观实际和法律规定。
另外，就左其中提出的（2020）渝0115民初4033号民事判决书已经确认了李仲池在涉案纠纷中存在殴打行为，要求本案待该民事判决书生效后再行审理的请求，一审法院认为：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零八条第一、二款规定：“对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。对一方当事人为反驳负有举证证明责任的当事人所主张的事实而提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，认为待证事实真伪不明的，应当认定该事实不存在”，可见，民事诉讼采用“高度盖然性”的证明标准，即待证事实具有高度可能性的，法院即可判定待证事实存在。但是，在治安处罚领域，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条的规定，“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”，也即公安机关必须以事实为依据，不能主观臆断，只有对事实清楚、证据确实充分的违法行为，才能依法给予行政处罚。由此，治安管理处罚行政案件不以民事诉讼案件评判原则为标准，民事诉讼案件的结果并不必然构成行政案件的处理前提，本案可径行作出判决。
综上，重庆市长寿区公安局作出的行政行为并无不当，左其中诉请撤销该行为的理由不成立，一审法院对其诉讼请求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回左其中的诉讼请求。
上诉人左其中不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并撤销重庆市长寿区公安局于2020年9月15日作出的长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号《不予行政处罚决定书》，对李仲池重新作出治安处罚决定。
被上诉人重庆市长寿区公安局、李仲池在二审中未作答辩。
上诉人左其中向一审法院提交如下证据：1．长寿公（凤山）不罚决字（2020）8号《不予行政处罚决定书》。2．抓获经过（宋祖贵、张剑锋）。3．案（事）接报回执。4．受案登记表。5．受案回执。6．询问笔录（黄某）。7．询问笔录（焦某）。8．询问笔录（余某）。
被上诉人重庆市长寿区公安局向一审法院提交如下证据、依据：1．长寿公（凤山）受案字〔2019〕309号受案登记表。2．案（事）接报回执。3．受案回执。4．询问笔录（2019年8月12日，李仲池）、公安机关权利义务告知书。5．长寿公（凤山）行传字〔2019〕61号重庆市长寿区公安局传唤证。6．长寿公（凤山）传通字〔2019〕54号重庆市长寿区公安局被传唤人家属通知书。7．询问笔录（2019年9月20日、李仲池）。8.询问笔录（左其中）、公安机关权利义务告知书。9．询问笔录（陈某）、公安机关权利义务告知书。10．询问笔录（黄某）、公安机关权利义务告知书。11．询问笔录（焦某）、公安机关权利义务告知书。12．询问笔录（徐某）、公安机关权利义务告知书。13．询问笔录（余某）、公安机关权利义务告知书。14．接受证据清单、左其中病历资料。15．重庆市长寿区公安局延长办案期限告知书（李仲池、左其中）。16．情况说明。17．重庆市长寿区公安局调取证据通知书、调取证据清单、视频资料调取记录及视频资料调取清单（被调取对象重庆市长寿区城市管理综合行政执法支队）。18．重庆市长寿区公安局调取证据通知书、调取证据清单、视频资料调取记录及视频资料调取清单（被调取对象尹秀斌）。19．长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号不予行政处罚决定书。20．送达回执。21．处警经过。以上证据证明我局作出的行政处理决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。22．视听资料。23．《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、第七条、第九十五条第二项、第九十九条、《公安机关执行治安管理处罚法有关问题的解释》第十二条。
上述证据经一审法院庭审质证，认证如下：左其中、重庆市长寿区公安局提供的证据均具备证据的形式要件，能够证明案件事实，予以确认并在卷佐证。就左其中对视听资料提出的异议，没有事实依据，不予采纳。
二审中，各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。
根据已认定的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定事实相同。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，被上诉人长寿公安局具有对本辖区内违反治安管理的行为进行处罚的法定职权。
本案被诉的行政行为是被上诉人长寿公安局于2020年9月15日作出的长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号《不予行政处罚决定书》。根据本案的调查笔录、视频资料、民警处警经过以及左其中就医的病历资料等，除一名在场证人陈述看到李仲池往左其中额头打了一下外，其他证人和处警民警都证实李仲池并未打到左其中，而视频资料可见左其中与李仲池在发生口角时，双方的情绪均比较激动且有互相指骂的行为，在处警民警处于双方中间劝解的过程中，李仲池也有向左其中挥臂的动作，但并不能看出李仲池挥臂打中了左其中并致左其中摔倒在地的事实。故被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定，作出长寿公（凤山）不罚决字〔2020〕8号《不予行政处罚决定书》并无不当。上诉人的上诉请求及上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人左其中负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 宜
审 判 员 李雪莲
审 判 员 罗 红
二〇二一年三月四日
法官助理 周 宏
书 记 员 王君宜