“网红”片区开发，只是在复制粘帖吗？

作者：大岳咨询 杨小龙 闵亨慧子

受财政部10号文、政府专项债以及政府债务管控的影响，政府在基础设施及公用事业领域采用PPP模式受到很大的限制。作为一线从业人员，笔者明显可以感觉到各种类PPP模式正逐渐兴起，其中“网红”模式当属ABO和片区开发。

片区开发模式作为基建投资领域的“网红”，近年来各种辨析、解读、实例的文章应接不暇，各地宣传落地的项目也是如雨后春笋，但是对于拟实施片区开发的决策者来说，是不是直接将已落地片区项目全部照搬过来就行？是不是直接复制成功案例模式套路即可？笔者认为对于片区这种以“系统协调”、“通盘运筹”为运作核心的项目类型来讲，生搬硬套肯定不合适。

为寻找不同片区开发的异同点，笔者对以往的片区开发项目进行了梳理和总结，认为可以从片区涉及范围、开发主体、盈利模式、开发周期和绩效评价依据等五个维度进行比较分析。

一、

 片区开发比较维度

1. 片区涉及范围

一般来说，片区开发主要指土地一级开发（征地拆迁、土地整理、市政基础设施建设以及公共基础设施建设）和二级开发（商业、服务业以及公用事业项目建设）。目前，随着片区开发越来越受欢迎，片区开发所指范围有所扩大，除土地的一二级开发外，区域系统规划的编制、区域运营的投融资运作、区域招商运营以及产业导入等也被包含在片区开发的范围中。

2. 开发主体

片区开发涉及到的主体众多，最核心的力量是市场机制和政府引导。按照这两种力量在项目中发挥作用的程度不同，可将片区开发分为政府主导开发模式、市场主导开发模式、政企合作开发模式。政府主导模式是从政府对整个城市的综合发展来考虑的，更多满足政府的意愿；市场主导开发模式是以经济和资本为主导的开发模式，重点考虑市场的供需；而政企开发模式则是在政府规划和市场效益之间取得一个平衡。

3. 盈利模式

不同片区开发项目的资质不同，其盈利模式也存在差异。除去土地出让收入以外，后期项目运营收益以及税收收入也是盈利来源。通过二级开发和基础设施运营维护等工作可获得片区开发的溢价收益。比如现在许多城市在建的特色小镇，在后期项目成熟并成为当地的旅游招牌之后，其运营收入以及地块升值等将会大大增加片区开发项目的收益。

4. 开发周期

片区开发项目的开发周期一般分为前期决策期、中期建设期以及后期运营期。由于其体量大，涉及范围广，整合资源多，开发周期一般都较长。少则四到五年，复杂项目开发周期长达十年。

5. 绩效评价依据

由于片区开发的复杂性以及长周期性，为了保证片区开发能达到目标效益，绩效评价体系在片区开发中就非常重要。绩效评价体系主要包括建设期评价指标和运营期评价指标。建设期指标侧重于工程进度和工程质量，运营期指标则需根据运营项目特点的不同而设定，比如产业园区一般以企业引入数量或者年度税收增加量来作为绩效评价依据。而特色小镇一般更看重片区开发能否提高当地人生活水平和增加游客量。

二、

不同类型片区开发项目特点

根据片区开发操作实践，笔者认为可将片区开发项目分为四类：旧城改造、产业园区、特色小镇和围绕地铁以及高铁站开发建立综合体的TOD模式。基于上述五个方面的比较维度，现对不同类型片区开发项目特点进行分析。

1. 旧城改造

旧城改造是促进城市发展的一个重要途径，能够提升城市精细化管理水平，推进城市建设得更加宜居宜业。旧城改造的范围通常涉及到对建筑的拆迁、居民迁移、交通和基础设施的改造以及绿化和卫生的完善。

片区开发项目会涉及到原业主、政府、企业和社区等多方主体的利益。因此，旧城改造项目通常面临着拆迁困难、沟通不顺、资金压力大、利润低、人文保护等问题。所以此类项目对开发主体的综合能力要求高，除了开发方面的专业需求，还有法律、管理等其他跨行业的专业需求。

旧城改造项目的开发周期很长，旧改项目通常需要几年甚至是十几年的开发周期，因此项目开发主体必须具备雄厚的资金实力。因为旧城改造项目涉及范围广，开发时间跨度大，涉及人员多，因此需要的资金额也非常的庞大，改造过程中的资金短缺问题一直很突出。

而正是由于旧城改造的投资期限长、利润率低，所以社会资本的热情并不高。由于无法拆迁旧房重建，因而不存在通过卖房获得盈利的可能；投入到公共服务设施、基础建设、交通设施等公共项目的资金，很多只能在未来靠物业费和停车费来回收。如果没有资金杠杆和低息的贷款，那旧城社区改造获得回报就会十分困难。

旧城改造的绩效评价主要包括以下三个方面：第一，经济效益方面的评价，比如项目投资成本、回报率等等；第二，社会效益方面的评价，比如公众参与度、旧城功能分区以及拆迁安置等；第三，环境效益方面的评价，包括利用改善房屋质量、提供公共设施以及社区绿化环境等。

2. 产业园区

产业园区是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列重要使命。最常见的产业园区有高新区、开发区、物流园区、科技园区和生态农业园区等等。产业园区项目的开发范围涉及到产业链和上下游企业的分析、园区规划、园区建设、企业和商业入驻以及运营管理。

产业园区的开发模式主要有四种：政府主导开发模式、主体企业引导模式、产业地产商模式、综合运作模式。目前比较常见的是综合运作模式，即政府提供土地和政策，成立管理委员会负责行政管理；地产商投资开发建设以及提供服务，龙头企业入驻，发挥产业能动性，三方合力共同推进产业园区开发和经营。

产业园区的开发周期主要有三个：初创期，进行园区的规划和基础建设，同时进行招商工作；发展期，在该阶段招商工作是重点，大量企业入驻园区，园区公共服务和配套设施逐渐展开和深入；成熟期，该阶段重在运营，对物业空间和服务管理要进一步的提升，以满足优质企业的需要。

产业园区的盈利来源比较多样化，主要有四类：第一类，土地运营，即通过土地增值、租金收入、商业地产和住宅地产来获得收入；第二类，增值服务，通过拓展产业技术性服务和产业发展性服务、完善生活配套性服务以及提升园区运营服务，可以提升整个园区的价值；第三类是金融投资，产业投资、专业性公司投资以及房产的资本运作都能使得整个园区更加“活”起来；第四类是模式输出，包括生地开发和熟地改造。

对园区经营绩效判定通常用量化的经济指标。园区经济指标主要包括两方面内容：一方面是技术经济指标，包括营业收入构成比例（产业增值）、财务盈利能力分析；另一方面是经营指标，包括进驻企业数量、投资密度、就业人数、人均产值、行业龙头企业数量等等。

3. 特色小镇／田园综合体

特色小镇的建设目的是促进有条件的镇更好地发展。通过挖掘一些有潜力、有特色的小镇，推动其产业发展既能推动经济也能促进就业。其建设需要综合考虑产业、居住、文化、公共设施服务以及管理和体制五个方面的内容，通过这五点来形成小镇的特色。

特色小镇的建设，涉及到政府、镇村经济组织、开发商、投资商、产业基金、产业服务商和小镇运营商几大主体。其中，市场化主体能否充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府能否加强政府的引导和保障，是小镇建设能否取得成功的重大因素。目前，很多房企成为了特色小镇的开发主体，一方面房企开发+运营的资源和经验都比较丰富，另一方面，文旅地产也是房地产发展的重点。

特色小镇的开发周期有比较清晰的阶段划分，一般分为五个阶段，即土地一级开发期、产业项目开发期、产业项目培育期、产业链整合期以及土地二级开发期。一般土地一级开发会与产业项目的开发结合在一起，这样才能获得一级市场的利润。同时，除了城市和产业规划以外，还有政策法制层面也要能够保证小镇的顺利推进，比如土地和税收，对人才和成果的奖励方面的法规政策等。

特色小镇的盈利来源主要有：一是土地升值，通过小镇经济发展来带动土地溢价；二是房产收益，房产可以较快地回笼资金，能更好地盘活小镇的资产；三是旅游收益，即景区模式运营，包括门票、住宿、餐饮、购物和康养等等，这类模式比较成熟，运营非常关键； 四是特色产业收益，小镇要能结合当地的优势和特色，形成一个盈利产业链，同时与旅游结合实现盈利；五是城镇服务盈利，通过城镇建设，与其他盈利方式联动，形成多元业态的消费盈利。

特色小镇有一套比较综合的评价指标，包括基本信息维度、产业发展维度、公共服务维度、生态环境维度、特色创意维度和经济发展维度共六个维度。

4. TOD模式

TOD最早起源于美国，其核心思想是最大限度使用公共交通而非私家车，解决当代城市拥堵，潜移默化地影响城市的发展。TOD模式可以和商务服务、旅游经济、创新孵化、会展博览、生活服务等等结合。TOD模式项目如同打磨一个迷你城市，涉及到轨道交通、商业地产、住宅地产、公共服务、休闲绿化等多个方面，开发周期普遍在三、四年以上，投资额也巨大。

TOD在国内主要有三种模式：第一种是政府招标具有建设运营管理以及相关土地利用能力的企业来作为开发主体；第二种是政府以土地使用权作为资本金，注入市属地铁集团，由其作为依托为轨道交通建设进行融资，同时用物业开发收益偿还债务融资、平衡运营资金；第三种是政府通过出台办法或会议纪要，将相关地块的土地使用权协议出让给市属地铁集团，由其进行建设、融资和物业开发。

TOD项目一般开发周期长，往往超过四年，非常考验开发商的资金周转能力。以地铁为例，一般一条地铁从建成到成熟要经历十年左右的时间，而地铁上的商业综合体建设需要在地铁成熟之后，因此从开发到运营盈利的时间会比较长。

TOD模式的盈利来源主要有：物业收入、租金收入和广告收入等。香港地铁是盈利典型的TOD模式之一。其在站点出入口和周边地区设置商贸和居住设施，同时在轨道交通沿线土地上设置综合发展区，充分为地铁物业发展提供支持，统筹商业、居住和办公的同时方便市民、吸引人流。更重要的是，香港地铁坚持发挥市场作用，通过允许港铁公司参与沿线开发经营，获得地铁建设带来的巨大收益。这也是香港地铁成功的重要经验之一。

TOD模式的效益评价主要考虑四个方面：一是交通系统效益，包括居民出行需求满足，行人及非机动车出行改善等等；二是经济效益，涉及经济生产力的增值，能源节省效益和时间节省效益等等；三是社会效益，包括是否满足公众要求和丰富居民生活；四是环境效益，看能否降低交通大气污染和噪音。

片区开发的建设范围大、涉及主体多、面临的专业问题广泛，对政府和开发主体的要求都非常高，一个好的片区开发对城市经济的效益是巨大的。在实际的项目操作中，通过进行上述比较分析，对拟开展片区开发的决策者或参与者而言，可以更容易找到自身片区项目的定位、方向，有助于提高片区项目的成功率。