简论市级国土空间总体规划编制中的总体城市设计
导读：今日为大家推荐来自“城乡规划”杂志的文章：《简论市级国土空间总体规划编制中的总体城市设计——以西宁市为例》。
城市设计需要响应时代诉求以适应国土空间规划体系的建构和新的实践。本文首先分析了既有总体城市设计与城市总体规划编制的关系；然后结合对《市级国土空间总体规划编制指南》的讨论，深入探讨国土空间总体规划中总体城市设计的理念、阶段性工作内涵及要求；最后以“大西宁”规划为例，探讨总体城市设计如何在宏观规划编制中体现设计思维、发挥在总体层面应有的作用。
市级国土空间总体规划编制中的总体城市设计——以西宁市为例
作者：张 捷，上海同济城市规划设计研究院有限公司教师规划设计所副主任，高级工程师
当前，国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，《市级国土空间总体规划编制指南》（以下简称《指南》）也还在制定中，业界、学界发表了诸多见解。从《指南》的征求意见稿（2020 年 8 月版）来看，“多规合一”的国土空间规划编制框架已经较为成熟，国土空间规划体系建构的初衷在《指南》中得到了较好的体现，“问题—目标—战略—布局—机制”的逻辑也较为清晰。在工作方式上，明确了党委领导下“政府组织、部门协同、专家领衔、公众参与”的原则。
在对空间资源优化配置方面，不仅新增了对空间范围的若干界定，还提出了“开展总体城市设计”的要求，将城市设计作为国土空间规划编制的前提之一。
本文结合对《指南》的讨论，着重于阐释了总体城市设计的内涵与作用。首先回顾城市设计、总体城市设计与城市总体规划的互动关系及历史演进，然后提出国土空间总体规划下的总体城市设计思考，最后介绍西宁市的相关案例经验。文章旨在深化总体城市设计在宏观规划中的角色与内涵认知，从而有助于更好地发挥总体城市设计的实际作用，并完善国土空间总体规划编制技术体系。
1、总体城市设计与总体规划的关系
“城市设计是落实城市规划、指导设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌。”可见，城市设计与城市规划的关系极为密切，并具有层次性。
1.1 从城市设计到总体城市设计
从 20 世纪 80 年代起，我国开始不断引介国外的城市设计理论和案例，并应用于国内的实践。如 1998 年的《深圳城市规划条例》，首次在地方行政立法中引入了城市设计的概念和内容；2002 年，中国城市规划学会成立了城市设计学术委员会。
另一方面，城市设计长期被看成是法定规划的有益补充，但往往侧重对具体项目建设形态的指导作用，对总体城市设计及对城市空间发展的整体引导作用则重视不够。
相较于实践，在总体城市设计学术方面的研究堪称活跃。西方的总体城市设计经典案例时常见于论文写作或教材编写中。
从广为人知的霍华德的“田园城市”、戈涅的“工业城市”、马塔的“带形城市”、赖特的“广亩城市”、柯布西耶的“光明城市”等经典作品中，不难发现，这些设计构想都是试图用一种理想化的整体城市设计的手法去实现对理想城市的追求。由此可见，总体城市设计不仅具有层次性，而且非常有助于优化城市空间结构、提升城市整体形象和彰显风貌特色。
在实际操作中，由于没有统一的编制规范和技术标准，总体城市设计工作始终处于“各显神通”的状态，成果的差异性也极大。同时，各城市普遍存在被诟病的压力，如千城一面、公共空间不足、环境品质滞后于经济发展等，因而，开展总体城市设计和提升城市品质的呼声也非常强烈。
2017 年，住建部制定了《城市设计管理办法》，其中第八条专门定义了总体城市设计的内容和报批程序，即“总体城市设计应当确定城市风貌特色，保护自然山水格局，优化城市形态格局，明确公共空间，并可与城市（县人民政府所在地建制镇）总体规划一并报批”。
1.2 总体城市设计与总体规划
将总体城市设计融入总体规划编制过程，是希望通过城市设计的空间研究和创作思维，使得二维空间的总体规划编制成果变得立体而鲜活；还可以借助总体规划这个法定规划平台，来落实城市设计的原则和空间指引作用，包括对下位法定规划编制的指导。
中央政府对北京、上海新一轮总规的批复，充分阐述和肯定了城市总体规划在城市功能提升、城乡区域统筹、生态文明及特色风貌等建设中的引领和综合管控作用。
一方面，总体规划由于其自身的理性和原则性较强，且注重土地使用的经济性，在表达上更多地体现为二维空间布局和控制指标；
另一方面，新时代的总体规划必须更加重视空间发展的质量和特色，考虑人对空间的体验感和舒适度，这就需要引入总体城市设计来共同谋划城市空间发展框架，并为城市风貌建设和控制提供更为合理和具体的引导。
由此，在城市总体规划编制中引入总体城市设计便成为了共识。总体城市设计工作不仅体现在对城市空间格局和景观要素等的前期研究上，也体现在对城市从二维到三维的空间结构和形态的优化布局上，还体现在将抽象的设计构思转化为与之对应的城市总体规划文本或城市建设管理条例上，从而确保总体城市设计的原则和意图能够得到落实。
1.3 从城市总体规划到国土空间总体规划
在传统的城市总体规划编制和实施中，规划和设计主要聚焦于城市建设用地范畴，对农业和生态空间等非建设区域的关注少之又少。
随着“五级三类”的统一国土空间规划体系的建立，空间规划和设计均要面向全域。国土空间规划的跨度大、覆盖广，可谓是“纵向到底、横向到边”，因而承载的使命也前所未有地贯穿了从宏观到微观的多个领域。它既要承载和落实国家开发战略，发挥宏观功效，又要满足人民群众对美好生活向往的具体诉求，在微观层面发挥功效。
在城镇建设区以外的乡村和环境区域，也需要空间营造和设计指引。中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对此也有明确要求，即“运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平”。
为了发挥城市设计在国土空间规划编制和提高国土空间品质方面的重要作用，需要创新空间规划编制和城市设计方法，在将各类空间要素融入国土空间规划“一张图”的同时，要着力丰富空间管制的营造和管控手段。
2、国土空间总体规划下的总体城市设计思考
在历经了从城市设计到总体城市设计、从城市总体规划到国土空间总体规划的演进后，城市设计与总体规划的关系已经十分密切，并互为促进。在当前城乡人居环境高质量发展与建立国土空间规划体系的新形势下，总体城市设计也面临着新的课题，即在整合全域的生产、生活和生态空间，落实国土空间规划的“山水林田湖草”全要素管控，以及提高规划编制和管理水平等方面发挥应有的作用。
在《市级国土空间总体规划编制指南》制定之际，很有必要探讨如何在国土空间总体规划编制中有效融入总体城市设计，而这涉及到对总体城市设计的阶段性工作及不同定位的辨析。
2.1 “问题—目标—结果”导向三位一体
问题、目标、结果是事物发展的“一体三面”，三者相互贯通、相互承接、相辅相成。坚持问题导向、目标导向、结果导向，是辩证统一的有机整体，是推进高质量发展的思维导图和方法路径。
2.1.1 强化顶层设计
显而易见，无论是国土空间总体规划，还是总体城市设计，都应该加强顶层设计。要站在历史的高度，尊重全局发展的客观规律，着眼于国际、国内发展的大趋势及地方发展的实际条件，面对多元利益诉求，围绕城市发展的总目标，实事求是地解决实际问题。
这个总目标正如《指南》所阐述的，就是要“围绕‘两个一百年’奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展所处阶段和特点，并针对存在的问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略”；具体则是以总体规划确定的城市性质，作为指导城市未来一段时期发展的总纲。
2.1.2 问题导向下的特色化路线
贯彻新时代要求，“坚持一切从实际出发，立足本地自然和人文禀赋以及发展特征，因地制宜开展规划编制工作，突出地域特点、文化特色、时代特征，发挥比较优势，这不仅是对总体规划编制工作的原则性要求，也是对总体城市设计的原则性要求。
总体城市设计概念的提出，最初是作为解决国内城市建设“千城一面”弊病的应对措施。因此，在总体规划编制的前期，总体城市设计的研究工作需要及时发现本地的实际问题，基于当地的自然条件禀赋并综合多方面因素，包括经济发展水平、历史和文化、社会特质、环境特色等，有针对性地提出空间发展和景观塑造的思路，进而形成总体城市设计的构思和空间指引。在新的实践中，务必改变以往总体城市设计中模式化的套路，绝不再重蹈“千城一面”的覆辙。
2.1.3 目标导向下的空间战略和引领策略
城市层面的总体规划，在国土空间规划体系中有着承上启下的重要地位，其提出的发展目标、性质定位和战略纲领，也是城市设计需要呼应的核心内容。同时，总体城市设计又处在城市设计体系的顶层，要有清晰的空间战略和引领策略。
在国土空间规划体系的背景下，总体城市设计的对象不再局限于城镇建设用地，而是要延伸到整个市域的国土空间范围；总体城市设计不但要提出城市层面的空间战略、景观构想和控制原则，而且其思维还要渗入到总体规划编制的多个阶段和板块中，指引其他层级的城市设计工作。
2.1.4 结果导向下的实施行动路径
坚持结果导向，就是要看编制成果的可操作性，以及是不是公平地惠及最广大的人民群众。总体规划与总体城市设计的思维差异是显而易见的，但是两者都是以城市空间为核心对象，在总体规划编制过程中融入城市设计思维和手段，可以较好地提升公众体验的好感度与舒适度。
在解决问题、实现目标的路径下，要呈现出一个大众受惠度和接受度都较高的设计作品，总体城市设计的可操作性就显得非常关键。围绕总体规划确定的城市性质和国土空间发展目标，在产业经济、人口城镇化、空间管控、土地利用、功能布局、重大公服设施及交通市政设施等各个领域进行布局和谋划，把规划和设计目标转化为具体行动，是一个庞大的系统工程。因而，无论是综合了城市设计等工作的规划编制，还是规划实施，均有赖于多领域专业人员的通力合作。
2.2 总体城市设计的整体性思考
《城市设计管理办法（2017）》提出：“城市设计是落实城市规划、指导设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理的全过程。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌。”可见，城市设计工作的目的是创造有本土特色和历史承载的空间。
但城市设计的内涵绝不仅仅是创造空间，而是要综合考量规划背后经济社会的基础条件，通过整体性思考，完成多要素、多领域、全过程的设计工作。
因此，总体城市设计应在总体规划编制的前期分析、目标理念和空间特色的构思、建设管控和层级传导的策略等方面作出设计响应，以应对不同层次的设计诉求。
2.2.1 加强总体城市设计的前期研究
《指南》将“开展总体城市设计”作为总体规划编制的基础工作，其合理性取决于对城市设计阶段性定位的理解。以往的城市设计主要是在建设空间经营视角下进行设计创作；传统的总体城市设计往往存在设计依据的局限性，未能充分衔接宏观层面的空间要素，脱离了生态本底、经济发展、社会诉求等背景条件。由此可见，城市设计绝非单纯的设计创作。
开展总体城市设计，首先要加强对城市设计前期的研究，要“基于人与自然和谐共生的原则，研究市域生产、生活、生态的总体功能关系”。
在市级国土空间规划编制中，总体城市设计应当与总体规划编制同步；总体城市设计的对象从原来关注较多的城镇可建设空间，扩展到城镇乡村区域与“山水林田湖草海”等自然环境要素，并需要介入对包括区域协调格局、生态保护空间、农业发展空间、地方特色空间、地上地下空间以及陆海空间的关注。
具体包括：研究市域生产、生活、生态的总体功能关系，为制定开发保护的约束性条件和划定管控边界提供总体城市设计方面的空间依据；研究自然山水和人居环境的空间特色以及历史文化保护传承等空间的形态，以利于协调城镇乡村与“山水林田湖草海”等自然环境的布局关系，塑造具有特色和比较优势的市域国土空间总体格局和空间形态。
2.2.2 城市特色与城市性质的衔接
总体城市设计要围绕和体现国土空间总体规划的目标，在宏观层面刻画“城市总体空间骨架和形象特色”，并以“给局部城市设计留出创作空间”为原则 。
总体城市设计的城市特色塑造，要与总体规划确定的城市性质相衔接。城市特色是城市发展愿景的组成部分，也是总体城市设计服务于城市发展目标的作用之一。
城市特色主要包含两大层面：一是宏观的广域景观大格局，以写意的抽象描述为主；二是中、微观的地域特色及城市风貌，也包括历史文化内涵，以具象的特征描述为主。城市设计成果以图示和文字的形式将内外兼修的城市特色叠加到城市性质的抽象描述上，成为指引城市发展的纲领。
2.2.3 导入设计思维的空间管控机制
传统的城市设计主要聚焦于城市建设区域，对农业和生态空间关注较少。然而，“任何地域规模上的天然地形的形态改变或土地开发，都应当进行城市设计”。
“五级三类”的国土空间规划与总体城市设计应建立起全要素的一一对应关系。国土空间总体规划编制中的总体城市设计，除了对特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建等常规内容加以设计谋划外，还要在发展目标、底线约束、总体格局、空间管控、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划的管控加以衔接。
总体城市设计是基于多层级空间的整体辨识、多要素特征的统筹协调。一般规划编制是划分区域、市域、中心城区、功能区、特定场所等不同尺度的层级，这种空间圈层的划分有助于应对不同范围的总体城市设计要求，从而使规划更有针对性和指向性。
同时，城市中能够体现城市地方特色的元素是经过长期的演变和积淀形成的，这些特色元素具有不同尺度的历史文化价值和空间景观上的重要性。
因此，总体城市设计需要对这些特色元素进行科学提取、认定和归纳，予以新的设计创造和内涵提升，并反馈到不同层级的城市总体发展格局中。在传统总体规划空间管控的基础上导入设计思维和策略，可以形成更为综合和有效的空间管控机制。
2.2.4 强化总体城市设计的层级传导
一直以来，城市总体规划最主要的工作是统筹功能布局并落实到用地规划图上；而总体城市设计最主要的工作是建立一个人与自然、城与乡和谐共生的立体框架。国土空间总体规划编制须谋求两者的结合，同时强化规划和设计要点的层级传导。
在设计意图的传导过程中，建议针对每个层级的总体城市设计内容，设置相应的总体城市设计指标；指标不宜过多，但可以评价这些城市设计内容的科学性与合理性，同时有利于总体城市设计内容向下位规划和设计传导。
比如原总体规划指标体系中常见的森林覆盖率，就可以作为市域层面的城市设计指标之一；又如社区级公园 10 分钟步行圈覆盖率，可以作为中心城区总体城市设计的评价指标之一，并作为向控规层面的城市设计传导的内容之一；
再如国土空间总体规划确定的城乡空间格局中的骨架、轴线、生态廊道或者功能组团，应该向下传导至中心城区总体城市设计和分区 / 单元控规层面的城市设计，以确保这些规划要素在分区 / 单元层面的下位规划中得到落实。
3、西宁市总体城市设计实践
3.1 背景介绍
笔者主持了《大西宁战略规划》的编制工作，将其作为本文的研究案例，重点在于探索总体规划设计在宏观规划实践中的具体运用。此处“大西宁”指的是兰西城市群中属于青海省的地域（图 1），包括青海省西宁市、海东市，海北藏族自治州海晏县，海南藏族自治州共和县、贵德县、贵南县，黄南藏族自治州同仁县、尖扎县。
图1 大西宁都市圈与兰西城市群的层级关系
根据《兰州—西宁城市群发展规划（2018）》，“要着眼国家安全，立足西北内陆，面向中亚、西亚，把兰州—西宁城市群培育发展成为支撑国土安全和生态安全格局、维护西北地区繁荣稳定的重要城市群”。
《大西宁战略规划》是相关市县国土空间总体规划的前期工作，其编制初衷是以兰西城市群为战略引领，解决大西宁都市圈内部事权重叠和多元主体诉求复杂等问题，兼顾远景发展目标与近期实施，提升西宁在兰西城市群的极核作用和战略地位。
3.2 总体思路
在应对西宁市及青海省因特殊地域限制而产生的生态约束、发展短板与空间掣肘等棘手问题时，应以全体系优化为出发点，将各层级套嵌的空间小战略进行整合，重构空间发展的治理层次和网络；应主动将总体城市设计思维融入解决问题的战略中去，从生态底线和以人为本的全局性角度出发，将西宁的核心特色，即“高原”要素充分提炼，以融入城市的发展目标、规划理念和战略行动中去。
在这个解决问题、实现目标的过程中，突出高原山水意境，传承河湟历史文脉，以总体城市设计提升总体规划的意境。在目标明确的前提下，通过策划重大示范性工程，为下一步总体规划的精细化实施提供路径，进而形成从战略规划到国土空间总体规划、再到“十四五”规划及近期建设规划的内容传导。
3.3 国家战略引领的总体目标
2011 年《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》提出“兰州与白银、西宁与海东的一体化”；2016 年 1 月，《青海省十三五规划纲要》提出“实现西宁海东协调一体化发展”；2018 年 7 月，省委十三届四次全会提出“打造宜居宜业宜游‘大西宁’”；2019 年和 2020 年分别召开的青海省与西宁市两会的政府工作报告，也都提出“聚焦提升城市品质，实现现代高原美丽幸福‘大西宁’”的目标。总体目标可谓非常明确。
站在国家和省级战略高度，“大西宁”正是全省主动融入“一带一路”、黄河流域生态保护和兰西城市群等国家战略的主要载体。在国家战略引领下，西宁的发展以及国土空间总体规划和总体城市设计的编制工作，都应围绕西宁在“一带一路”、西部大开发、兰西城市群、黄河生态流域等国家战略中的角色和发挥的作用而展开。
因此，在《大西宁战略规划》提出“绿色、创新、智慧、幸福的世界级高原城市”的总体目标下，需要深入剖析西宁所处的高原川谷地形地貌特征，挖掘西宁作为古代丝路重要节点城市的特色，以总体城市设计思维来谋划具有全球知名度的丝路文化名城和高原花园城市的建设方略。
3.4 坚守生态底线的设计架构
3.4.1 国土生态安全格局
青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，三江源地区被誉为“中华水塔”，保护好“中华水塔”，是青海义不容辞的重大责任。青藏高原是国家“两屏三带”生态安全战略格局中重要的生态屏障之一（图 2）。
图2 “两屏三带”国家生态安全战略格局
2015 年 12 月 9 日和 2017 年 6 月 26 日，《中国三江源国家公园体制试点方案》和《祁连山国家公园体制试点方案》分别经过审议并通过（图 3）。
图3 青海省的国家公园
2019 年 6 月，青海省政府与国家林业和草原局启动了共建以国家公园为主体的自然保护地体系示范省项目。
《大西宁战略规划》站在国家生态安全和战略高度，谋划了大西宁对接三大国家公园的自然保护地工程（图 4）和四大文化保护示范工程（图 5），将有力地助推国家生态安全格局和国家公园示范省建设。
图4 大西宁对接国家公园的自然保护地工程
图5 大西宁对接国家公园的文化保护示范工程
3.4.2 都市圈发展方向决策
同时，《大西宁战略规划》在发展方向上提出了形成 “中强、北优、西连、南跨、东进”的发展格局。
“北优” 指打通和对接祁连山国家公园，统筹自然人文保护地体系建设；联动门源县，协调推进祁连山生态人文旅游城镇廊道建设发展。
“西延”指湟源沿着湟水河向西延伸至青海湖东岸，将湟源建成面向青海湖国家公园（拟建）的生态型综合服务基地和全域旅游示范县；联动海晏、共和两县，建设环青海湖东部地区生态人文旅游城镇廊道。
“南跨” 指跨越拉脊山的自然地理屏障，大力推进河湟生态城镇带发展；联动尖扎、共和、化隆、循化等县，重塑黄河上游流域发展模式。
“东进”指平安推进河湟国家级新区建设，打造对外合作开放平台；以推进西宁海东一体化发展为目标，加强兰西城市群城镇发展带建设。
“中强”指西宁中心城区结合湟中撤县设区，推进产城融合、园城融合、乡城融合、文城融合。
3.4.3 总体城市设计框架
综上所述，《大西宁战略规划》从总体城市设计思维出发，以生态底线为优先，依托国土生态安全格局，建立起国家区域层面的城市设计骨架，即大西宁都市圈空间结构。该结构的核心骨架为东西向的兰西城市群城镇发展带和黄河生态经济发展带，以及南北向连接新疆、西藏地区的陆海新通道协作走廊（图 6）。
图6 大西宁都市圈空间结构
3.5 高原特色的定制化设计和传导机制
《大西宁战略规划》以生态底线和高原特色为基本原则，运用城市设计思维提出总体城市设计策略，突出以高原特色化的空间发展实现高品质跨越的设计理念（图 7）和以自然本底优势最大化为导向的导控要求，最大程度地守住高原城市环境品质的底线，提高国土空间品质，实现全域的“美丽幸福大西宁”建设。
图7 大西宁高原特色的城市设计理念
3.5.1 高原特色的定制化设计
《大西宁战略规划》首次将“高原”特色写入城市发展目标，围绕“绿色、创新、智慧、幸福的世界级高原城市” 的总体目标，将高原特色转化为核心竞争力，提出了高原特色化的若干建设目标以及相应的行动计划，包括国家高原体育中心、国家高原医学医疗中心、国家高原应急管理中心、西部区域旅游服务中心、青藏高原教育科创中心、青藏高原科学数据中心等。
这些计划将与西宁市“十四五” 规划项目库相衔接，向其他相关领域规划以及下位规划有效传导，力争从各个领域突破并创建高原智慧中心城市。
3.5.2 总体城市设计的传导机制
《大西宁战略规划》将高原特色融入到城市空间发展的方方面面，将设计理念贯穿城市建设的始终，实现了从目标到行动的实施性传导机制。
首先，从提升高原环境品质的目标出发，将空间目标定位为树立高原花园城市典范。
其次，从多方位、多层次、多角度探索大西宁空间品质提升的总体城市设计思路，并为下位规划预留充分的创作设计空间，包括从空间设计角度，依托湟水河，构建匹配川谷地形的高原生态水城（图 8）；
图8 大西宁建设高原生态水城的设计示意
从设计传导出发，充分挖掘世界标杆性的高原景观驻足点，构筑世界级高原城市魅力印象的窗口，建设立体城市（图 9）；
图9 大西宁建设立体城市的设计示意
以具体实施行动落实空间到场所的效应，塑造魅力特色空间，打造家门口的精致城市（图 10）；
图10 大西宁建设精致城市的设计示意
站在历史人文角度，发挥青藏高原的资源优势和民族特色，传承河湟历史文脉，提出“建设驰名中外的丝路文化夏都”的目标与行动，借助唐蕃古道、丝路古道、塔尔寺以及明长城等古迹遗址，建设可以立体感知和深度体验、彰显省会气质风范的丝路文化名城，策划具有世界影响力的活动品牌和夏都项目。
4、结语
自 2019 年 5 月中共中央作出建立国土空间规划体系并监督实施的重大决策部署以来，国家空间规划体系重构的思路与方法成为学界广泛关注的热点问题。总体城市设计也要作出及时的响应，以顺应国土空间治理的大局。
在“区域—城市”层面，总体城市设计需要解决国土空间总体规划各层级、各领域、各要素的诸多问题，其工作理念和实践都面临前所未有的巨大挑战。
笔者在《市级国土空间总体规划编制指南》征求意见稿讨论之际，分享自己的解读体会和实践经验，并结合自身正在主持编制的《大西宁战略规划》，探讨在宏观规划中，总体城市设计应如何以设计思维，从编制技术层面响应规划体系变革提出的新要求。
总之，为实现国土空间规划一张图的精细化管理，提高城乡人居环境品质，总体城市设计应主动在自身定位、工作逻辑、编制技术、实施传导等方面对全域、全要素的国土空间规划体系作出设计响应。