行政裁决案件中变更判决的适用空间及其规则｜北京行政裁判观察

广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社与广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府等山林确权行政裁决及行政复议再审案评析

陈雯萱（中国政法大学法学院2020级研究生）

【案例名称】

广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社与广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府等山林确权行政裁决及行政复议再审案（最高人民法院（2019）最高法行再134号）

【关键词】

行政裁决、变更判决、行政附带民事诉讼

【基本案情】

最高人民法院查明的事实如下：争议地名为“可六”，面积43.5亩，六我社、江管社对争议地全部面积主张权属。2012年，隆林县政府作出隆政处（2012）2号处理决定（第一次确权），将争议地确权归六我社所有，后又将该决定撤销。2013年，隆林县政府组织各方当事人再次现场勘验，笔录确认：江管社提交的NO.××35号林权证四至范围涉及争议地；六我社提交的5份土地房产所有证、8份土地承包经营权证、两位村民所建两栋住宅楼四至范围均涉及争议地。

2014年，隆林县政府作出隆政处字（2014）1号处理决定（以下简称1号处理决定，即第二次确权），决定：争议地归江管社所有；撤销8份土地承包经营权证中涉及本案争议地的部分。百色市政府复议维持上述决定。六我社不服，诉至法院，后隆林县人民法院判决撤销1号处理决定。江管社不服，提起上诉，百色市中级人民法院责令隆林县政府重新作出处理决定。

2016年10月28日，隆林县政府作出隆政处（2016）4号处理决定（以下简称4号处理决定，即第三次确权），决定：争议地归江管社所有。百色市政府作出百政复决字（2017）第7号复议决定（以下简称7号复议决定），维持4号处理决定。六我社不服，提起本案诉讼，请求撤销4号处理决定、7号复议决定，撤销NO.××35号林权证，责令隆林县政府重新处理。

一审法院认为4号处理决定将争议地确权归江管社所有正确，7号复议决定维持4号处理决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出（2017）桂10行初123号行政判决：驳回六我社的诉讼请求。

六我社不服，提起上诉。二审法院认为4号处理决定认定事实不清，适用法律不当，7号复议决定维持4号处理决定错误，一审判决驳回六我社的诉讼请求错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（二）项规定，作出（2018）桂行终506号行政判决：撤销一审判决、4号处理决定、7号复议决定，由隆林县政府重新作出处理决定。

江管社对二审判决不服，向最高人民法院申请再审。

【裁判要旨】

一、《行政诉讼法》第77条第1款规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓“涉及对款项的确定、认定确有错误”主要包括两种情况：一是通常意义上，钱款的具体数字确定；二是与款额相关联的权利归属认定。

二、人民法院对民事争议本就具有完整司法裁判权，结合《行政诉讼法》第61条第1款及《行政诉讼法解释》第140条第2款关于行政裁决案件一并审理民事争议的规定，若自然资源确权行政裁决案件涉及对款额的确定和认定，人民法院可依法作出变更判决，直接确认争议权属。

【裁判理由与论证】

在再审判决中，最高院撤销了一审、二审判决和7号复议决定，并直接作出变更判决：变更4号处理决定关于争议地权利归属的内容，确定争议地属六我社农民集体所有。在判决说理环节，最高院主要论证了行政裁决案件应如何适用变更判决。

最高院在判决说理中分为四步完成对该问题的论证。首先，在行政裁决案件中适用变更判决存在实定法空间。“《行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓'涉及对款额的确定、认定确有错误’，通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定，或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误，主要包括两种情形：一是行政补偿、行政赔偿案件中，涉及补偿、赔偿具体数额的计算确有错误的；二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。”因此，涉及争议地具体面积数额的确权行政裁决案件亦可纳入变更判决的适用范围。

其次，行政裁决是指行政机关根据法律的授权 ,以中立者的身份遵循一定的程序,裁决平等主体之间与行政管理相关的民事纠纷的行政行为。基于行政裁决的基础法律关系原本属于民事关系，只是因行政机关的介入产生行政裁决的结果，故行政裁决引发的行政诉讼具有不同于其他行政案件的特点，即具有民事性、居间性和准司法性的特征。[1]“行政裁决案件中，当事人争议的核心是相关民事权利的归属。原告不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际上是对争议的民事权利归属提出主张，请求将争议的民事权利判归己方。在此情形下，原告对被诉行政裁决行为提起行政诉讼，其实已经包括一并解决民事争议的诉讼请求，受理行政裁决案件的人民法院，应当对相关民事争议一并作出判决。”

再次，因山林确权行政裁决案件本质属于民事争议，人民法院直接变更争议的民事权利归属并不构成对行政权的侵犯，也非属代替行政机关做出了新的行政行为，而是司法对民事权利提供终局保障的体现。人民法院将变更判决纳入此类案件的判决方式范畴，不仅不会造成司法权和行政权的边界冲突，还有助于实现变更判决的立法价值。“民事争议原本属于人民法院传统裁判领域，法院享有包括变更权在内的完整司法裁判权。根据《行政诉讼法》第六十一条第一款和《行政诉讼法解释》第一百四十条第二款规定，人民法院审理行政裁决案件，依法享有司法变更权，有权直接对争议的民事权利归属作出判决。”

最后，为了实质解决纠纷，减少诉累，在行政行为涉及对款额的认定确有错误的情形下，人民法院应当适用变更判决。“在符合变更判决法定适用条件的情形下，人民法院选择适用撤销重作判决，违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的，适用法律和判决方式错误，依法应予改判。”本案中争议地43.5亩山林的权利归属问题先后经过行政机关三次确权处理决定、两次复议，法院一次撤销、一次驳回和两次撤销重作，仍无法解决。程序空转不仅浪费大量成本，还损害了司法的社会公信力和权威。本案属于变更判决的适用范围，且事实清楚、证据确凿，人民法院应直接确定争议地的权利归属。

综上，最高院认为：“本案一审判决驳回六我社的诉讼请求，主要事实不清、证据不足；二审依法予以纠正，原本已经作出正确的判断。而且，根据二审判决对证据和法律的分析、论证，争议地应当属六我社集体所有。在此情形下，二审判决本应适用行政诉讼法第七十七条第一款规定，直接将争议地权属判决归六我社集体所有，但却根据行政诉讼法第七十条规定，判决撤销4号处理决定和7号复议决定，责令隆林县政府重新作出处理决定。该判决违背行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的,适用法律和判决方式错误，依法应予改判。”

【重要理论问题】

在本案中，最高院认为确权类行政裁决案件在事实清楚的前提下，人民法院应适用变更判决直接确定争议地的归属。但此种做法是否符合变更判决的立法意旨，是否适用于所有行政裁决案件仍存在讨论空间。有鉴于此，本文拟在本案基础上，探讨行政裁决案件的司法救济路径以及在行政诉讼的语境中人民法院的判决方式选择，即变更判决的适用范围。

一、行政裁决案件之司法救济路径

有关行政裁决纠纷的司法救济路径，我国相关的法律规范较为分散，不同领域在不同时段甚至会有截然不同的规定，《行政诉讼法》实施后，行政裁决纠纷案件的一般司法救济路径方才确定为行政诉讼模式。由于传统的行政诉讼难以解决案件中民事争议部分，在2015年修法中，《行政诉讼法》增添了第61条规定，但学界对行政附带民事诉讼模式仍存在许多反对意见，并主张采取不同的司法救济路径。

有学者通过考察域外行政裁决诉讼路径，提出借鉴日本的形式性当事人诉讼制度。[2]亦有学者以行政裁决纠纷的圆满解决为支点，认为行政诉讼与民事诉讼应各归其位，限缩行政诉讼对民事问题的判断，[3]然而这实质上也是最高院在本案中所采取的裁判支点，即变更判决更有利于行政争议的实质化解，若选择适用撤销重作判决，违背了《行政诉讼法》关于解决行政争议的立法目的。可见，同样是从解决纠纷出发，在司法变更权问题上却得出了截然不同的结论。这也反映了行政裁决案件的复杂性，无论是单纯的行政诉讼还是行政附带民事诉讼可能都难以圆满解决此类纠纷。

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行政附带民事诉讼制度必要性之探析

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定首创了行政附带民事诉讼制度，但范围较狭窄，仅限定于违法裁决。修改后的《行政诉讼法》扩大了其适用范围，并通过司法解释细化了相关审理规则。虽然多数学者主张行政附带民事诉讼制度有助于实质性化解行政、民事争议，但仍有部分学者认为行政裁决案件不宜通过此模式解决，甚至直接质疑行政附带民事诉讼制度缺乏法理基础。[4]行政与民事诉讼在举证责任、审查标准等方面存在深刻的异质性，行政附带民事诉讼整合原有诉讼程序的程度较低，实无存在意义。[5]

行政附带民事诉讼是指人民法院基于当事人的请求，对相关联的行政诉讼和民事诉讼一并审理，分别裁判。根据附带诉讼的内涵，相关联的两种诉讼应有主次之分，两者不应颠倒。而行政裁决是为解决民事争议而产生，对其合法性审查的重点为事实认定问题，诉讼的根本目的也是为了解决民事争议。在行政裁决案件中，人民法院的审查主体为民事纠纷当事人之间的民事法律关系而非行政机关与行政相对人、相关人之间的行政法律关系。《行政诉讼法》第61条所列举的行政附带民事诉讼适用范围原则上属于以民事法律关系为基础的民行交叉案件，把本为主体的民事争议作为附带问题来解决恐有本末倒置之嫌。

事实上，人民法院对行政裁决案件的审查必然包含对民事权益的审查，此类诉讼中并不存在两种性质不同的诉讼，无需适用行政附带民事诉讼模式。行政裁决的生效就表明行政机关对私方当事人之间的基础民事关系已进行了调整，该基础民事关系在法律上已为行政裁决法律关系所吸收，不复单独存在，因而无“附带”之基础。[6]将行政裁决案件纳入行政附带民事诉讼的范畴有悖于该制度的根本性质，应通过行政诉讼程序予以处理。

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行政附带民事诉讼与司法变更权

在本案中，人民法院虽然引用了《行政诉讼法》第61条第1款作为裁判依据，但在审理过程中并未适用行政附带民事诉讼模式，最后也只作出了行政判决。最高院认为依据该“一并审理”规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第140条第2款关于“一并审理民事争议的，不另行立案”的规定，人民法院审理行政裁决案件，依法享有司法变更权，有权直接对争议的民事权利归属作出判决。此种推论恐将单独的行政诉讼与行政附带民事诉讼制度混合在一起，即糅杂了行政裁决案件的两种司法救济路径。

一方面，根据“不告不理”原则，人民法院适用行政附带民事诉讼制度的前提为当事人向人民法院提出申请，而本案中当事人仅仅提出了行政诉讼请求，而未申请一并解决民事争议。虽然再审判决提及原告对被诉行政裁决行为提起行政诉讼，其实已经包括一并解决民事争议的诉讼请求，但从法律适用的角度出发，当事人的诉讼请求仍应由适格主体明确提出，人民法院不应由某一诉讼请求推导出另一诉讼请求。因此，在当事人未申请一并审理民事争议的前提下，本案实际上并无行政附带民事诉讼制度的适用空间，《行政诉讼法》第61条也难以作为判案依据。

另一方面，正如再审判决所述：“民事争议原本属于人民法院传统裁判领域，人民法院享有变更权在内的完整司法裁判权。”虽然根据法律法规规定，当事人对行政裁决不服只能提起行政诉讼，但人民法院对基础民事纠纷所享有的完整司法裁判权，并不会因此类案件由行政庭审判而受损。换言之，即使当事人未提起行政附带民事诉讼，人民法院仍有权对基础民事争议作出实体判决，即变更判决。最高院援引《行政诉讼法》第61条作为审判依据，其意旨可能在于增强判决的说理性，为证实人民法院在行政裁决案件中享有完整司法裁判权寻求实体法依据，但实质上行政附带民事诉讼制度与司法变更权分别对应了行政裁决案件的两种司法救济路径，将两者相联系似有些牵强附会了。

无论是采取行政诉讼与民事诉讼分别进行、行政附带民事诉讼还是单独的行政诉讼的司法救济路径，都涉及到行政权和司法权之间的关系问题。法律法规授权行政机关处理民事纠纷，在发挥行政机关专业能力、缓和司法压力的同时，也造成了行政机关和人民法院在处理民事纠纷方面职能上的重合。在厘清两者在民事争议解决机制中的定位之前，可能会产生两类弊端：一是行政机关与人民法院相互推诿；二是行政机关的裁决与人民法院裁判出现矛盾，意见不统一。这两者也是部分行政裁决案件历经数次行政处理和行政诉讼仍未得到解决的原因。尤其在司法实践中，确权类行政裁决案件多由单独的行政诉讼解决，在此类处理方式上，行政权和司法权的关系更显重要。人民法院在多大范畴内享有司法变更权，在何种情况下得以适用变更判决，都直接关系到司法对当事人所提供的救济强度。

二、行政裁决案件之司法变更权

所谓司法变更权是法官在适用法律上的自由裁量权，行政诉讼中的司法变更权是指人民法院在审理行政诉讼案件时，依照法律、法规和有关的行政诉讼程序，部分或全部变更行政机关作出的行政处理决定的权力。[7]由于司法变更权直接涉及行政机关和司法机关的职权分工，学界一直存在争议，主要有否定说、肯定说、有限变更权说三种观点，[8]原《行政诉讼法》最终采取了有限变更权说的观点，规定“行政处罚显示公正的，可以判决变更”。学界对司法变更权的争议也从变更权之有无转移为变更权的适用范围。虽然有学者主张司法变更权的适用范围应受到严格的限制，[9]但多数学者主张应扩大变更判决的适用范围，其中有观点认为应该将行政裁决案件纳入其中。[10]

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司法变更权之理论基础

实际上，在行政裁决案件中，赋予人民法院司法变更权并不存在理论障碍。我国《宪法》第131条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《民事诉讼法》第6条规定：“民事案件的审判权由人民法院行使。”这表明，民事争议原则上由人民法院主管，人民法院本就享有包括变更权在内的完整司法裁判权。鉴于行政管理范围的不断扩大，民事争议日益复杂化和专业化，部分争议涉及公共利益，法律法规将部分民事争议的裁断权转移至行政机关，此类民事争议也由此带上了行政权色彩。但这不代表人民法院行使司法变更权便逾越了行政权与司法权之间的界限。根据司法最终原则，人民法院应为当事人提供最后的法律救济，承担对民事争议作出最终处理决定的职责。另外，基于权力本质的观点，由于司法权以判断权为本质内容，是判断权，而行政权为管理权为本质内容，是管理权，[11]行政裁决案件中的司法变更问题甚至可以理解为司法权内部的问题，而非司法权约束行政权的问题。赋予人民法院司法变更权亦有利于提高审判效率，符合诉讼经济原则。诉讼经济原则要求人民法院以最低的成本，最大限度地满足当事人的诉讼请求，实现公平正义等价值要求。

另外，在此类案件中，赋予人民法院司法变更权也是行政争议实质性解决的要求。若人民法院对确权类行政裁决案件流于形式，仅仅对表面的行政争议进行合法性审查，就案论案“依法”判决，将无益于行政争议的实质性解决。有学者通过对行政争议实质性解决典型案例的考察，提出“所谓行政争议的实质性解决，是指人民法院在审查行政行为合法性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的，通过依法裁判、调解和协调化解相结合并辅以其他审判机制的灵活运用，对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。”[12]聚焦到行政裁决案件，为实质性解决行政争议，人民法院的审查不应局限于被诉行政裁决行为合法性，而应关注当事人的民事权利及案件涉及的民事争议，并在符合条件的情况下以变更判决直接确定争议事项的处理结果。

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司法变更权之规范依据

我国原《行政诉讼法》第54条第4项规定：“行政处罚显示公正的，可以判决变更”。在修法之前，由于变更判决仅适用于显示公正的行政处罚，故学术界的讨论多集中在人民法院对行政机关自由裁量权之限制，在行政行为内容的基础上对行政处罚进行修正使其更符合法律、法规的精神实质和基本要求。[13]亦有学者主张应将行政裁决纳入变更判决之适用范围，将原《行政诉讼法》第54条第4项改为：“行政处罚、行政裁决显失公正的，可以判决变更”。[14]

后经修改，新《行政诉讼法》第77条以独立法条的形式对变更判决加以规定，并扩展了适用变更判决的范围，将“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”纳入其中。该规定体现了立法机关在对行政处罚以外的其他行政行为较为审慎的态度，人民法院在对款额的确定、认定确有错误的情况下方可适用变更判决。根据全国人大法工委的解释，所谓对款额的确定，是指诸如支付抚恤金、最低生活保障费案件中对抚恤金、最低生活保障费的确定；所谓对款额的认定，主要是指对客观存在的事实的肯定，如拖欠税金的案件中，税务机关对企业营业额的认定。[15]由于对款额的确定或者认定多为技术性认定问题，具有明确的计算标准，行政机关的自由裁量空间较小，人民法院亦能作出正确的司法认定，因此在“确有错误”的情况下即可进行变更，而无需达到“明显不当”的程度。

新《行政诉讼法》所作之修订在严格限制和必要扩张司法变更权选取了折衷观点，同时也借鉴了域外有关变更判决的立法例。德国《行政法院法》第113条第2项规定：“具体行政行为内容为某一钱款的确定或钱款的认定、原告请求对此更改的，法院可以确定以其他数目的钱款或以其他方式对钱款进行认定。如确定或者认定该钱款需较大精力或者花费，法院可以在变更行政行为的同时指出未公正考虑到的或者未考虑到的事实或者法律关系，以使行政机关能够根据法院判决计算出钱款的数目。行政机关应当立即将新的计算结果通知当事人，此通知的形式不限。裁判生效之后，被变更后的行政处理应当重新公布。”根据该项规定，德国行政法院撤销原处分并自行作出决定的情形仅限于金额之核定。

新《行政诉讼法》第77条所规定“对款额的确定、认定确有错误”，无论是采取文义解释、历史解释还是比较法解释的法律解释方法，其一般解释为钱款的具体数字确定和认定。在本案中，最高院提出此规定亦可解释为与款额相关联的权利归属的认定出现错误。因此在土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的，也属于变更判决的适用范围。相较于德国和台湾地区法律明确将诉讼标的限定为金钱，我国《行政诉讼法》第77条所规定的“款额”并未特指钱款，因此最高院对该条规定的理解仍属于合理范围，并未脱离法条意旨。实际上，在侵权纠纷裁决案件和损害赔偿纠纷裁决案件中，司法实践中已有法院在具备变更条件的情况下作出变更赔偿具体数额的判决。最高院脱离了“对款额的确定、认定确有错误”传统理解的约束，将与款额相关联的权利归属认定错误纳入该法条的解释空间，从而为人民法院在确权类行政裁决案件中适用变更判决提供了法定依据。这种通过对法条进行创新型解释从而最大限度的利用现有立法资源的做法，使司法救济功能得到了更大程度的发挥，值得肯定。

三、行政裁决案件中变更判决之适用

前文从理论和制度层面论证了在确权类行政裁决案件中适用变更判决的可行性，进一步的问题是人民法院应在何种情形下适用变更判决。相较于撤销重作判决，变更判决是以较为积极主动的姿态来纠正违法行政行为，直接在变更原有法律关系的基础上形成了新的法律关系，故人民法院在适用变更判决时应保持较为审慎的态度，对变更判决适用情形之探讨就显得尤为重要。

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变更判决之适用条件

基于权力分立原则，德国和台湾地区的行政法院原则上不得代替行政机关作成行政处分，另有特别规定依据除外。德国《行政法院法》第113条第2项对变更判决作出了详细的立法规定，台湾地区立法与德国一脉相承，于“行政诉讼法”第197条规定作出了类似的规定。

行政法院表面上作出了确认金额的判决，实际上隐含了撤销部分行政处分（金额过高部分）的判决，仍为一种撤销判决。[16]由于撤销诉讼以撤销行政处分之效力并回复既存法律关系为目的，因此，原告如不请求撤销行政处分之全部，而仅单纯请求法院变更行政处分之内容者，除该变更系在限缩行政处分之规制内容，且不涉及行政处分质的变更而“仅为量的变更或该处分具有可分性”之情形外，因其诉讼目的在于作成新法律关系，故其撤销诉讼原则不应允许，此时，原告应以课予义务诉讼请求救济。[17]而且行政法院不得依据行政机关已经不能在行政诉讼程序上“补正之理由”，据以作成代替判决，否则无异于以该代替判决作成一个行政处分。在此情形，原则上应全部撤销原处分，由行政机关另为适法之处分。[18]此外，系争行政处分涉及金钱或其他代替物之给付或确认，于应作成羁束处分，或应作成裁量处分，而裁量缩减为零之情形，对于事实已臻明确之个案，行政法院始可自为该唯一合法之决定。反之，系争之行政处分如为裁量处分，且并无裁量缩减为零之情事，行政法院应不得越俎代庖，自为裁量决定。[19]

综上所述，德国及台湾地区的变更判决限于金钱或财物的给付或确定之上，且行政机关的裁量因特殊情形而缩减为零。我国《行政诉讼法》中有关变更判决的规定自制定之初便显现出与域外立法例不同的特征。原《行政诉讼法》第54条第4项规定主要是基于行政处罚对相对人权益的影响较大，而行政处罚实践中又确实存在诸多问题，为了发挥行政诉讼保障相对人合法权益的功能，赋予法院在行政处罚显示公正方面的司法变更权。[20]可见，原变更判决的适用是针对行政处罚裁量行为，其目的就在于控制行政机关的裁量权。新《行政诉讼法》新增了“其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”的规定，有学者认为其中“确有错误”有广义和狭义之分。狭义的“确有错误”是指行政处理的“显然错误”，即行政处理因为书写错误、计算错误、疏漏或者自动化作业的错误等导致其所表现的内容与行政机关的意思不一致；广义的“确有错误”指所有导致行政行为款额确认错误的原因，包括事实不清和适用法律错误。其中狭义的确有错误更符合变更判决的本义，因为此时无论是行政机关变更还是法院变更，只存在唯一的正确结果。然而，对于我国司法实践中出现的广义的认定错误和确定错误，还是必须限定在行政机关对款额的认定、确定没有裁量和判断余地或者裁量权收缩为零的情形。[21]

因此，新《行政诉讼法》第77条规定呈现出一定的复杂性：“明显不当”属于裁量瑕疵的问题，而“确有错误”却为技术性的计算问题。事实上，正是由于“明显不当”涉及对行政裁量的深度审查，而又缺乏明确的标准，致使变更判决在学界仍存在理解上的分歧，在司法实践中的使用率也较低。[22]因此，为了真正实现变更判决的价值，修正其被束之高阁的现状，在确权类行政裁决案件中适用变更判决应符合“确有错误”的立法初衷，即人民法院应在已对案件的事实认定，尤其是对款额的确定和认定形成确信的前提下适用。

将变更判决在确权类行政裁决案件的适用尽可能地限定在没有裁量和判断余地的情形下，也是尊重行政机关确权处理的要求。我国《行政复议法》第30条第1款规定了自然资源确权类争议的行政复议前置制度，特定领域法律对涉及土地、森林、草原权属的争议专门规定了权属争议处理程序，如《土地管理法》第14条、《森林法》第22条和《草原法》第16条。若人民法院审理确权类行政案件，可以依据行政主体在作出行政裁决时未采纳之证据变更行政主体对事实的认定，这相当于人民法院代替行政主体对事实进行判断，会产生架空自然资源确权类争议的行政复议前置制度的危险，行政机关所享有的处理自然资源权属争议的权力将名存实亡。

2.

变更判决之适用规则

在满足对款额的认定和确定形成确信、基础民事法律关系明晰，证据确凿的条件下，人民法院可以在确权类行政裁决案件中适用变更判决。与德国和台湾地区立法例相似，我国《行政诉讼法》第77条规定人民法院“可以”变更行政行为而不是应该变更，因此变更判决的适用应与其他判决方式相衔接。

有学者通过对域外相关规定的考察，认为变更判决的存在方式有两种：一是显性变更或直接变更；二是隐形变更或隐形变更，此与撤销之诉或撤销判决相关联,是撤销判决的一种形式,类似于我国的撤销重作判决。[23]不同的是，域外变更判决或者是撤销诉讼的一种结果，或者是撤销判决的一种形式。而在我国变更判决与撤销判决相对，是一种独立的判决形式。[24]人民法院在审理确权类行政裁决案件中，若行政行为违法，其既可能适用变更判决，也可能适用撤销重作判决。变更判决与撤销重作判决的适用范围具有一定的重叠性，人民法院在具体案件中应综合各因素予以考量，选择最有利于保护当事人合法权益的判决方式。

首先，在起诉阶段，若原告提出了撤销或变更行政行为的诉讼请求，法院可以考虑适用变更判决。正如有学者认为：“有关代替判决，通常由原告特别提出声请为之，但此并非必要要件，而只要符合原告之一般的撤销诉讼之声明即可。纵然原告仅提出一个撤销声明，法院是否作出变更给付内容之代替判决，仍属于法院之裁量权范围。”[25]也有学者基于诉讼效益、行政效率以及法秩序之安定性等因素的考虑，认为法院可以依职权主动变更。[26]为了减轻当事人的诉讼负担，避免其承担诉讼请求不当造成的不利后果，应当认为只要原告提起了撤销行政裁决的诉讼请求，人民法院就可以依职权适用变更判决。若原告提起了变更行政裁决的诉讼请求，而未符合变更判决的适用条件或人民法院不愿作成变更判决，则仍可作出撤销重作判决。

其次，行政裁决作为一种具体行政行为，其合法性构成要件与其他具体行政行为基本相同，即合法性审查内容基本相同。根据《行政诉讼法》的规定，确权类行政裁决案件的合法性审查主要包括以下内容：一是行政机关是否基于法律授权具备行政裁决的主体资格；二是行政主体作出行政裁决是否适用法律、法规错误；三是行政裁决是否违反法定程度；四是行政裁决认定的主要事实是否明确、证据是否确凿；五是行政主体是否超越职权、滥用职权。其中，基础民事法律关系是行政行为合法构成的事实要件，人民法院应当将基础民事权属纠纷作为确权类行政裁决案件的主要事实进行审理认定。只有在被诉确权处理认定事实的主要证据确实充分，基础民事法律关系明确的前提下，变更判决方有适用之空间。[27]

人民法院在审查基础民事争议事实时，应采优势证明标准，故确权类行政裁决诉讼与民事诉讼适用相同的证明标准。由于对自然资源的权属争议以行政机关先行处理为原则，故行政机关在作出行政裁决时应已收集相关证据。行政机关在履行举证责任时应当向人民法院提交被诉行政裁决认定事实的全部证据。基于对行政机关首次判断权的尊重，只有在行政过程中已纳入考量的证据，法院方能作为变更法律事实的证据。若原告或第三人在行政诉讼过程中，提出了新的证据，法院不得直接将其作为变更依据，而应判决撤销重作，交由行政机关审查判断。

最后，人民法院应根据具体情况作出不同的判决。在针对行政裁决所提起的不作为之诉中，在符合法定条件的情形下，法院首先应责令行政机关作出确权处理，而不能直接作出变更判决。当民事法律关系中的一方对行政裁决不服向法院提起撤销之诉或变更之诉时，人民法院方可对行政裁决的合法性进行审查，根据被告提交的证据对行政裁决所涉及的民事法律事实进行认定。若证据确凿，行政裁决对款额的确定或认定确有错误，人民法院可以在明确民事法律关系的基础上作出变更判决，直接确定民事权利归属；若事实不清，主要证据不足，或行政诉讼中出现新的证据需要进行行政认定，法院应当作出撤销重作判决。同时，基于对当事人诉权的尊重，即使在符合变更判决法定适用条件的情形下，人民法院也可应原告请求判决撤销重作。

【后续影响及借鉴意义】

此案在行政处罚、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等传统领域之外，为变更判决开辟了新的适用空间。若变更判决的适用在确权类行政裁决案件中得到推广，将有效减少当前人民法院审理民行交叉案件所面对的困境，促进行政争议实质性化解，充分发挥行政诉讼对公民权利的保护。

同时，此案中所反映的问题也值得反思。适用变更判决确实可以高效解决此类案件中的行政争议和民事纠纷问题，但这只能是权宜之计。《行政诉讼法》第77条“对款额的确定、认定确有错误”规定仅能涵摄涉及具体面积的确权类行政裁决案件，仍有部分案件无法纳入变更判决的适用空间。这导致的结果是：同样为确权类行政裁决案件，法院在判决方式选择上却面临不同的选项。换言之，同类型的行政行为却面临不同的司法审查强度。审查强度和审查标准的不统一，会导致人民法院在审理行政裁决案件时更加无所适从，本案为实质性化解行政争议所作出的努力可能会适得其反。

人民法院在审理行政裁决案件中所面临的进退两难之局面，不仅源于变更判决的适用范围存在争议，究其根本，在于现阶段我国行政裁决制度及其救济存在立法上的混乱。我国缺少科学统一规范行政裁决的法律规范，现行立法更多的是从某一专业领域而非一般综合的角度解决行政裁决的救济问题。希望此案在缓解当前人民法院审理行政裁决案件的紧张局面外，能够引发对行政裁决制度的探讨和完善。

[1]郭修江、张巧云：《审理山林确权类行政裁决案件可适用变更判决》，载《人民司法》2020年第11期。

[2]参见陆平辉：《行政裁决诉讼的不确定性及其解决》，载《现代法学》2005年第6期。

[3]参见韩思阳：《行政裁决纠纷的诉讼选择》，载《政法论丛》2014年第4期。

[4]参见陈国栋：《我国不必建立行政附带民事诉讼制度——以行政权对民事争议的介入程度为切入点的反思》，载《政治与法律》2013年第8期。

[5]参见韩思阳：《行政附带民事诉讼之难以逾越的障碍》，载《行政法学研究》2006年第4期。

[6]参见成协中：《行政民事交叉争议的处理》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期。

[7]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第91页。

[8]参见张尚鷎主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第541-543页。

[9]参见余凌云：《行政诉讼上的显示公正与变更判决——对<中华人民共和国行政诉讼法>第54条第（4项）的批判性思考》，载《法商研究》2005年第5期。

[10]参见杨伟东：《履行判决变更判决分析》，载《政法论坛》2001年第3期；江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012年第19期。

[11]参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8期。

[12]章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期。

[13]参见夏锦文、刘志峰：《行政诉讼司法变更的理论基础》，载《法制与社会发展》2004年第6期。

[14]参见谢卫华：《论赋予法学对行政裁决司法变更权的必要性》，载《行政法学研究》2003年第3期。

[15]参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第203页。

[16]李建良：《行政诉讼十讲》，元照出版有限公司2020年版，第171页。

[17]刘宗德、彭凤至：“行政诉讼制度”，载翁岳生编《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第1436页。

[18] Kopp, VwGO, 18. Aufl. , 2012, § 113 Rn. 152 f. 转引自陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第646页。

[19] Vgl. Kopp/Schenke, VwGO¹⁴, § 113 Rdnr. 8. 转引自陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2011年版，第1529页。

[20]参见江必新等编：《新行政诉讼法导读：附新旧条文对照表及相关法律规范》，中国法制出版社2014年版，第96页。

[21]参见王锴：《行政诉讼中变更判决的适用条件——基于理论和案例的考察》，载《政治与法律》2018年第9期。类似观点参见江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2014年版，第275页。

[22]参见何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期。

[23]参见孔繁华：《行政变更判决研究——以比较法为视角》，载《当代法学》2006年第5期。

[24]参见胡肖华主编：《权利与权力的博弈》，中国法制出版社2005年版，第227页。

[25]陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第646页。

[26]参见张旭勇：《行政判决原论》，法律出版社2017年版，第202页。

[27]关于法院能否变更行政主体的事实认定问题，其他大陆法系国家并未一概持否定态度，例如日本、德国和法国。参见涂怀艳：《行政诉讼变更判决研究》，载章建生主编：《行政诉讼判决研究》，浙江大学出版社2010年版，第680页。