【城市 】从世界级湾区看长三角一体化的协同发展之路
2018年11月，中央在首届进博会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。从1982年提出“以上海为中心建立长三角经济圈”的探索开始至今，长三角一体化进程已经过近40年的砥砺前行。“道阻且长，行则将至”。普华永道创新城市发展综合服务部将从国际成功湾区的经验出发，探讨长三角发展与合作机制的构建能够如何帮助长三角一体化走出独具中国特色的建设道路。
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从全球领先湾区发展经验
看长三角一体化优化方向
东京湾区
东京湾区1是世界最大湾区之一，由“一都三县”构成，分别是东京都2、琦玉县、千叶县和神奈川县。湾区面积1.34万平方公里（占全国3.5%），人口规模4000多万（占全国约1／3），经济总量接近全国一半，城市化率超过90%。通过政府主导的整体发展规划以及产业政策引导，东京湾区内逐渐形成了以东京为中心的多核多圈域的分散型网络型区域功能产业分工体系。
首先，东京湾区/都市圈的整体发展规划始于20世纪50年代，先后经历了1958年、1968年、1976年、1986年、1999年五个轮次。从第三次规划开始，日本国土厅下属的大都市圈整备局成为规划的核心负责机构，日本中央政府成为推动湾区一体化规划的主体。通过五轮发展规划，提出了多核多圈域、分散型网络型区域结构等空间构想，建立起以东京为中心，以便捷的交通为互联的湾区一体化发展格局。
同时，为加速规划目标的落地（如引导工业、教育和部分商务功能设施向周边地区转移），日本中央政府还采取了一系列财政金融政策加以配套。如：
财政转移支付（将中央税收一部分转移给企业迁入地所属的地方政府）
搬迁企业的所得税减免
新开发地区的政府发行地方债并由中央财政贴息
中央政府通过政策性银行向市场主体定向发放产业转移专项贷款
近郊整治地带、城市开发区内的新兴工业园开发还可享受法定的特别税制优惠
通过整体发展规划及产业政策引导共同作用下，促成东京湾区区域间、城市间的差异化发展，东京湾区内逐渐形成了以东京为中心的多核多圈域的分散型网络型区域功能产业分工体系。
以东京为核心的产业梯度分工格局
注1：广义的东京都市圈又称“首都圈”，是在“一都三县”的基础上加入茨城、枥木、群马及山梨等四县（即“一都七县”），总面积达3.69万平方公里（占全国9.8%）。
注2：东京都主要由东京都区部（东京23区）和多摩地方（市部、西多摩郡）等组成。
纽约湾区
纽约湾区由纽约州、康涅狄格州、新泽西州的共31个县联合组成，形成了以纽约为核心，集合波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿等城市的城市群。陆地面积2.15万平方公里，常住人口约2340万，城市化水平达90%以上，是美国人口密度最高的地区。
纽约湾区的发展始于1921年纽约区域规划委员会（简称RPA）的成立，通过四次整体规划，逐步确立起以纽约为核心领导的湾区城市群合作发展模式。该委员会于1929年发布《纽约及其周边地区的区域规划》，制定建立开放空间、缓解交通拥堵、集中与疏散和建设卫星城等十项政策，为湾区发展奠定基础。随后在1968年第二次规划中提出“再集中”的理念，即将就业集中于卫星城、恢复区域公共交通体系和建立新的城市中心等。1996年和2017年的第三及第四次规划主要旨在提升城市各方面的宜居环境以及满足以人为本的发展需求。
在纽约湾区发展的过程中，跨区域的营利性投资开发机构发挥了关键作用，推动了区域一体化发展。纽约湾区不同城市间、不同州之间行政关系复杂。为推动区域交通建设，纽约与新泽西州于1921年成立纽约与新泽西港务局（简称PANYNJ），该港务局是非政府的法人机构，但拥有很高的权力，它不仅仅管港口、海港，还管空港、地铁、地下隧道等。纽约与新泽西港务局是一个非盈利机构，通过发债券募资来投资建设交通基础设施，并收取过路、过桥费，以及基础设施的房租、装卸费、码头的使用费等来达到盈利的目的。纽约与新泽西港务局展现出市场力量在城市发展中所能起到的积极作用。
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从国内湾区/城市群发展
看长三角区域一体化特点
长三角城市间的分工不明确，呈现竞争同质化
长三角区域内城市间的激烈竞争与产业同质化现象较为普遍。区域内城市普遍聚焦装备制造、电子信息设备、汽车及汽车零件、新材料等产业上，造成产业发展趋同。在头部城市的产业定位上，如上海与苏州的制造业、上海与杭州的金融业，都有进一步优化竞争合作格局的空间。而与长三角形成反差的则是分工明确的粤港澳和京津冀城市群。粤港澳地区已明确香港、澳门、深圳和广州的发展定位，其中深圳聚焦发展通信设备制造和电子信息产业，广州则聚焦发展新能源和新材料产业等。京津冀也确立了北京发挥首都功能，聚焦现代服务业和科技创新，而天津和河北梯度承接北京产业外溢，由此三地形成产业协作分工的模式。
长三角区域涉及多个省市，行政关系更为复杂
长江三角洲区域一体化主要涉及到三省一市，包括江苏省、浙江省、安徽省与上海市。三省一市在经济与产业实力方面各有千秋，在国内各省市中皆名列前茅。这为长三角区域一体化打下经济基础的同时，也在区域协同及三省一市的合作机制建设上提出了挑战。如何平衡各地产业发展，强化区域协同，并达成战略共识，将是促成长江三角洲区域一体化的首要课题。反观粤港澳和京津冀，粤港澳仅涉及广东省与两个特区，而广东省的经济实力又占据主导地位，珠三角区域一体化所涉及的行政阻力较小。另外北京作为首都，在经济和政治上的主导地位更是不可动摇。
长三角一体化合作机制探讨
东京湾区和纽约湾区在一体化发展中都具备三个基本特征，即整体的战略规划，明确的产业分工，以及统一的领导推进。首先，不论是东京五次首都圈发展规划还是纽约四轮规划，都是为区域一体化发展树立旗帜，确立共识，形成战略统一。其二，城市群中产业的分工也是区域一体化城市发展的共同特质，东京与纽约都形成了符合各自产业发展的分工体系，形成整体城市群产业的协同。其三，东京的首都圈整备委员会、纽约的区域规划委员会以及纽约与新泽西港务局都为区域一体化推进提供了统一领导推进的行政基石。
故结合长三角区域自身的特点，本文提出以下几条长三角一体化合作机制建议：
树旗帜，谋共识，定目标。
从《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》以及《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》出发，细化战略规划，明确各方职责，确定长三角一体化工作的短中长期目标，为一体化发展树立旗帜，保证在战略层面各方达成共识。
强政策，促分工，推协同。
在各地的产业政策方面，三省一市及相关地区应当保证步调一致，统一协同。通过针对性的产业政策，加速促进地区间产业分工，优化要素流动，帮助各地盘活存量，资源整合。各地在全面提升地区营商环境之时，不能只考虑世行的指标，也需要综合考虑国家发改委发布的18项中国营商环境评价指标，并且从各地产业特点出发，形成更有针对性的“18+N”的产业发展环境，促进目标产业发展，推进长三角产业协同。
建机制，促统一，稳推进。
区域一体化的推进离不开统一的推进机制。长三角可以考虑：
设立国家层面的长三角一体化建设领导小组，在行政层面，确保有足够的领导力和权威性，将长三角作为一个整体，对长三角一体化建设发展进行全局性的指导、组织、推动、协调和管理。
建立开发者联盟，充分调动市场的力量为一体化建设推进助力。市场的力量在一体化推进中将会发挥重要作用，如纽约湾区所设立的跨区域营利性投资开发机构等。长三角可以以开发者联盟的名义建立市场参与平台，集市场、学界、社会之力，赋能一体化共建共赢的持续发展。通过跨区域治理平台的建设，以市场力量促进民生、营商环境等多方面的一体化进程。我们建议这一平台可以主要承载四项功能，包括：
专业服务平台——充分对接市场的专业力量与智慧，使市场、学界与社会等力量能够更好地为区域发展提供专业支持。
市场反馈平台——构建政府与市场之间的沟通机制，及时向政府反馈市场主体与社会各界的诉求与建议。
政企合作平台——促进实质的政企合作，加强政府需求和企业服务之间的对接。
城市治理平台——成为市场主体参与到城市治理中的平台，对接市场与社会专业力量，提升城市治理服务专业水准、品质与能级。
区域经济一体化有其内在的发展逻辑和规律。一体化合作不是单纯的区域均衡发展，如把上海相对落后的产能转移到落后地区；也非简单的优势共享，如把经济发达地区的优质资源（医疗、社保、教育、科技等）共享给周边地区。探索长三角一体化合作机制，还需在结合自身发展情况的同时，从全球领先湾区或城市群的发展中寻找经验和模式的借鉴，总结前人路径，从而摸索出独具中国特色的建设道路。