城市更新中的经济学｜李铁谈城市

文/李铁

两年前，我的几个年轻同事写了一篇关于城市更新的文章，涉及规划、景观、形态以及设计等内容，还特别举出了北京市菊儿胡同的案例。在讨论的时候，我问他们，从规划和建设的角度提出城市更新，有没有考虑过成本问题？也就是说，钱由谁来出？结果，他们确实没想过这个问题。

长期以来，主导中国城市发展的绝大部分规划思维，是不考虑“钱”的。因为政府出资让规划者按照既定的思路做规划，剩下的事就不用他们操心了。所以，他们举出案例，基本都停留在技术和设计层面，也都忽视了城市更新中的财务问题。

当然，地方政府可以投资搞几个样板，但是要想可持续地推进城市更新，那就必须按市场方法来解决城市更新的资金来源问题。

城市更新难在何处？

城市更新最典型的例子，在北京市核心位置，也就是前门附近。在国家大剧院西侧以及二环以内的很多民居，从外表上看已经陈旧不堪，堪比其他城市的棚户区和城中村。其涉及面积之广，补偿成本之高，搬迁难度之大，对任何城市管理者来讲，都是一大难题。

为什么市中心还有这么大面积的老旧小区？又为什么难以改造？说到底无非涉及资金、形象以及社会稳定的问题。虽然其他城市也有类似问题，但拆迁和搬迁难度远没有北京大。例如，涉及古建保护、城市景观限高、地下基础设施改造、搬迁补偿成本过高等等。各种问题聚集到一起，造成了城市更新就是一个字——难。

对一些城市而言，城中村改造和棚户区改造等没有限高要求，开发商以高价拿地，通过房地产开发，盖出高楼，就可以赚得盆满钵满。而搬迁补偿成本与所获得的利润相比，并不算什么。对原来的城中村和棚户区居民来说，拆迁后不仅能得到新房，离开了生活条件相对恶劣环境，还能收获不菲的补偿款，何乐而不为？只是极少数搬迁户认为，政府和开发商都赚到了可观的收益，因此可能会趁此机会多要一些补偿，毕竟以后再也没有机会了，这就是拆迁通常遇到的最大阻力。

相对而言，北京二环内的老旧小区和平房区的改造、搬迁，确实存在着巨大的现实困难。由于建筑限高，再加上基础设施改造成本、搬迁后新房和补偿款的成本、开发和再建设的成本等，叠加到一起，谁做都可能是亏本的买卖。如果是一小块地到百十亩的土地还好说，可以用城市其他地区房地产开发项目的收益来补。但是如果改造范围一旦达到几平方公里，显然这项成本和开支，是城市政府和开发商都难以承担的。这也使得房价最高的北京市中心城区存在大面积的四合院和平房区，也使得通过城市更新打造美好城市的愿望暂时难以实现。

其实在北京中心城区也不乏一些改造案例。例如，前门主街的改造、北京坊和鲜鱼口周边的开发，使这些地方成为新的消费和旅游空间。但是，这片区域开发了一段时间后，除了几条主街，其他街巷仍迟迟难以推进。原因不外乎几个方面：一是已经开发的空间尚未得到有效利用，大量店铺闲置；二是店铺销售的产品价格畸高。例如，著名老字号“都一处”的烧麦，原来十几块钱就可以吃饱，现在人均花费得百十来块。而在南城可以吃到味道比这里好很多的烧麦，一屉也就10来元。个中原因在于，前期改造开发的成本被转嫁到消费端；三是商业街范围受到流量制约，比如因为疫情的影响，目前商业街人流已不如往年。除了政府给予有限的特殊政策之外，任何城市更新的开发主体，都会担心成本问题而不敢轻易涉足开发。四是涉及更新的范围过大，涉及搬迁的人口过多，无论从基础设施投入和搬迁补偿等，都是政府和企业无法承担的，更不可能按照一种模式全面推广。现有的更新模式，都只是在有限的规模和范围内进行。

需要寻求“共赢”

北京对老城区的改造面临着严峻挑战，存在的制约因素显然也具有北京特色，涉及到政治中心的社会稳定和古城保护的刚性要求。

而在其他类城市，大面积的城市更新早已展开。

其实，中国过去几十年的房地产开发，实际上就是一个城市更新过程。在城市里，无数高楼大厦替代了传统的平房或者低层住房，城市基础设施也得到了明显改善。地产商凭借房地产开发获得丰厚利润，政府则可以拿到高额土地出让收益。两相结合，不仅相对稳定地解决了搬迁和补偿的难题，而且还有足够的收益，转化为对基础设施和公共服务设施的投入。

当然，各个城市也有不同的模式。例如，有政府直接投入基础设施和公共服务设市的案例，也有把几平方公里或者更多的土地交给开发商，由开发商来负责公共服务设施和基础设施建设的做法。21世纪前后，中国房地产高速发展，为当时的城市更新提供了重要的资金来源，无论是政府，还是开发商，或者被搬迁方等，参与的各方都获得了好处。可以说，多年的房地产开发红利，为中国城市更新积累了丰富经验，也从根本上改变了大部分城市的面貌。

但是还有更多的案例，则是回避旧城区改造，重点发展新城建设。这种现象也是中国城市发展过程中普遍面临的问题。回避老城区改造，并不是出于限高或者古城保护的考虑，而是涉及到搬迁的成本，特别是补偿成本。

很多城市政府更愿意在城市边缘，或者距离城市有一定距离的空间内建设新城。也有很多城市在开发新区时，特意回避周边的小城市和小城镇。原因在于，要进行城市更新，就必须面对原有土地使用权主体和房屋所有者的补偿，其中既有经济成本，也包括社会成本——一旦补偿标准过低，可能会引发社会矛盾。

因此，对城市管理者来说，选择开发新区可能是最好的选择。因为新区占用的主要是空地，如果涉及到耕地，只要对耕地进行补偿或另补新耕地即可，并不需要去处理住宅和已建设用地的搬迁难题，大大降低了经济和社会成本。

从国际经验来看，很少有城市愿意在老城区搞大面积拆迁。原因在于，发达国家的许多城市的贫困地带都分布在城市中心区，比如纽约和巴黎等城市，在市中心老旧社区居住的大多是移民或蓝领等中低收入人口。政府如果要搞搬迁，会面临着强大的社会阻力。这种社会阻力和选票关联，会成为影响城市管理者当选或连任的因素。

在东亚发达国家，城市更新最典型的案例是日本东京。在长达几十年的人口增长速度放缓之后，近些年东京人口开始回升，原因就在于通过城市更新带动了就业增长。日本和韩国的城市更新模式都是点状式的，就是在一个局部微小的空间内进行改造，尽量不涉及大面积的搬迁。同时，这些城市都没有建筑高度之类的限制，可以通过增加建筑高度和扩大经营面积，进而提高了开发商的收益，这为城市更新提供了资金。

更为重要的是，在更新过程中与原土地和房屋所有者可以参股共同开发，这样既降低了初始一次性的补偿成本，同时又把原住户的阻力变成动力。这种城市更新模式显然很值得参考。如何让参与方共同、长期受益，并且有多重选择，这会大大减少社会矛盾。

关注“物”的同时，更要关注“人”

在城市更新中，需要考虑的不仅是经济和社会成本，还要考虑未来城市就业岗位的增加，也就是如何降低城市更新之后的就业成本。这也是我们在城市发展中必须要面对的问题。

当通过房地产开发实现城市更新后，新空间的就业成本可能加大，从而带来长期而严重的经济损耗。这是因为城市更新提升了土地价格，也提高了房屋租金价格，进而直接影响到了店铺的经营成本。而这些往往被许多城市政府忽略。

通过城市更新，很多城市把许多老城区的商业街改造成豪华的高层商业建筑，结果导致商业活动的成本升高，同时传统的商业街迅速衰落，直接影响到长期生活在这里的居民就业和未来发展。这种案例在全国十分普遍。虽然后来的商业综合体开发模式在全国流行，但是保留品牌和特色以及低成本的传统商业街，应该是城市更新过程中需要重点考虑的问题。

对于城市来说，要遵循必然的经济规律，即针对不同类型的人口，提供多元化的商业空间选择。综合体只是一种发展模式，但并不是唯一的模式。城市对高档商业和低成本商业空间的需求是并存的。因此，在提出城市更新政策时，一定要注意到根据城市的人口结构和消费能力，提供不同的空间选择，才能满足各类人口的居住和消费需求。

最重要的是，在考虑到城市更新的成本和资金来源时，也要重视未来待更新的城市空间的可持续发展，包括如何满足居民生活、就业和宜居的多元选择，而不是实现单一“拆旧建新”的目标。正是因为如此，需要把人在城市活动和生存的经济法则引入到城市更新理念中，尊重经济规律，实现建设、开发和就业以及生活成本的兼顾与统筹。

作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任，编辑：朱弢