【城市更新】京津渝广深城市更新规定的对比分析（一）:实施主体的确定
作者：林晓东，来源：林晓东观点
（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国投资协会项目投融资专业委员会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）
城市更新是我国实施新型城镇化建设战略的重要举措，国家发改委连续两年在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中均明确提出了要实施城市更新计划。作为片区开发项目的典型类型，城市更新项目已经在越来越多的地方政府开始实施，但是，由于当前国家层面对城市更新并没有具体化、明确化的指导意见，各地也都在不断摸索中努力实施自身的城市更新行动。
近些年来，我国部分地方政府已经出台了自己的城市更新规定。我们在此将北京、天津、重庆、广州、深圳五个主要城市最新发布的城市更新规定中的主要内容进行对比分析，希望能够给全国各地的城市更新行动提供一定的可行性建议。
（对于上海市来说，早在2015年5月发布的《上海市城市更新实施办法》已经失效。从相近似的文件《上海市人民政府印发<关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见>的通知》来说：该文件的名称和主要内容与其他政府的城市更新内容差异较大；文件发布时间（2017年11月9日）看明显过早，与当前的政策背景衔接性不强（尤其是针对隐性债务和基础设施投融资领域），因此，本文不选择上海市的规定作为对比样本）。
（本文为连载文章，此部分为第一部分）
所谓城市更新的实施主体，是指承担城市更新任务的投资、建设、运营工作，并以市场化运作为原则，自筹资金、自行承担投资风险及享受投资收益的市场主体。
城市更新项目产权清晰的，产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资(入股)等方式委托专业机构作为实施主体；产权关系复杂的，由区政府(含北京经济技术开发区管委会)依法确定实施主体。确定实施主体应充分征询相关权利人或居民意见，做到公开、公平、公正。
首先，北京城市更新的具体对象主要包括两类：一类是产权明晰且不复杂的设施，规定中列举了老旧小区改造、旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房(院落)等；一类是产权复杂的设施，此类建筑大部分为综合性建筑群或者含有包括基础设施为主的多样化街区，规定中列举了城市公共空间进行改造提升特色街区、生态街区、智慧街区建设、传统商圈、产业园区、城镇棚户区改造等方面。
针对不同的更新对象的实施主体，北京市进行了不同的规定：
产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资(入股)等方式委托专业机构作为实施主体。此部分规定阐述相对清晰，不再阐述。只是需要强调一点的是，如果产权人再以协议、作价出资（入股）等方式为委托其他人作为实施主体的，采用何种形式，文件并未阐述。应当根据产权人的性质、使用资金的性质、更新内容的性质等综合判断，是否需要采用招投标形式委托其他人实施。
政府依法确定实施主体。但是，此时并没有阐述具体的程序和方式。如果政府拟委托社会资本方，则当然将采用招投标形式；如果政府拟委托本级政府所属国有企业，是否可以直接授权而不需要通过招投标，并未明确指出。但是，由于北京市政府是从产权角度来对实施主体进行确定的，因此，此处的实施主体应认定为需要获得产权，而并不是仅仅为基础设施等投资或建设。由于土地招拍挂制度的限制，我们应理解为，如果可以通过协议出让方式取得土地使用权的城市更新项目，则实施主体可以由政府直接授权本地国有企业；但是，如果项目中含有需要通过土地招拍挂形式获得土地使用权的城市更新项目，则实施主体需要通过招拍挂流程确定，而不能直接授权。
市场运作，企业实施。通过市场化运作方式，充分调动社会资本参与，支持专业机构等社会力量投资参与各类更新改造项目。涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。实施主体应按照市场化方式实施更新改造，提高工作质量和效率。
支持土地使用权人自主更新。不改变土地用途的，可维持原供地方式；土地用途变更为经营性用途或新增建筑面积用于销售产权的，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴土地收益……
天津市的规定是最新出台的关于城市更新的规定，对于实施主体的类型方式阐述的比较明确。（1）一般情形下，支持社会资本作为实施主体参与城市更新；（2）对于周期长、投资大、跨区域以及重点城市更新项目，主要是以地方国有企业为主。（3）支持土地使用权人自主更新。其中，对于上述（1）中委托社会资本时，需要通过公开形式选择，自不必说；对于上述（2）中委托地方国有企业，则明确规定了可以通过政府授权方式，此处应明确理解为不需要通过公开竞争形式，而由政府直接授权。
天津市政府对实施主体选择的规定，对全国各地方政府确定实施主体具有一定的参考价值。但是，由于城市更新项目最终需要开展经营性项目（大部分为各种类型的土地二级开发），若实施主体无法获得土地，则实施主体将面临着很大的投资风险，且可能形成政府隐性债务。本规定中对于实施主体如何获得土地使用权并没有做出具体规定。各地在出台新的规定时，应当予以重点关注。
基本原则。政府引导，市场运作。遵循城市发展内在规律，统筹把控城市更新工作方向。注重激发市场主体的投资活力和创新活力，完善对市场运作的政策引导，促进经济、社会的平稳健康发展。
实施好存量住房改造提升。“深入推进棚户区（含城市棚户区、城中村、国有企业棚户区）改造”“各区县人民政府、有关国有企业根据改造提升的范围和标准，充分考虑城市规划、资金保障等条件，科学确定改造提升的范围和具体内容，纳入相应的专项规划和年度计划，合理制定项目实施方案，切实增强资金保障，有序推进项目实施并加强项目管理。”“结合工作实际，探索鼓励引导社会资本参与存量住房改造提升（棚户区改造）的工作机制，加快推进城市更新，改善城市人居环境。”
重庆市的规定，在基本原则中明确提出了市场化运作的思路，激发市场主体的投资活力和创新活力。但是，并未明确阐述市场主体是仅指社会资本方还是包含了本地国有企业。
关于“国有企业”的表述，文件中仅是在实施“存量住房改造提升”部分提到了“有关国有企业”字样，但是在该部分明确指出的是“棚户区改造”中包含“国有企业棚户区”的改造。因此，我们根据上下文理解，重庆市规定中的“有关国有企业”是指“国有企业棚户区”中的国有企业，此处的国有企业实际上表达的一个产权单位的身份，而非是城市更新实施主体的身份。因此，实际上重庆市规定中，并没有对国有企业是否可以作为城市更新的实施主体做出明确的规定。
因此，我们可以得出结论，重庆市是将社会资本和地方国有企业均认定为市场主体，同等对待。关于地方国有企业是可以直接得到授权还是需要参与公开竞争，更是没有提及。
1.旧村改造：
对采用自主改造、与有关单位合作改造的旧村，可由村集体经济组织或由其成立的全资子公司、村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司或者村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方作为改造主体，参照本细则第（五）条的规定实施收购补偿。
2.旧厂改造：
（1）旧厂改造交由政府收回，改为居住或商业服务业设施等经营性用地的，居住用地毛容积率2.0以下（含）、商业服务业设施用地毛容积率2.5以下（含）部分，可按不高于公开出让成交价或新规划用途市场评估价的60％计算补偿款。居住用地毛容积率2.0以上、商业服务业设施用地毛容积率2.5以上部分，按该部分的公开出让成交价或新规划用途市场评估价的10％计算补偿款。
（2）除本细则第（十二）条规定情形外（作者注，即除上述（1）规定情形外），旧厂原土地权利人申请由政府收回整宗土地的，可按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50％计算补偿款。原土地权利人与土地储备机构签订收地协议后12个月内完成交地的，可按上述商业用途市场评估价的10％给予奖励。
（3）“三旧”自行改造属于经营性项目的（“工改工”除外），原土地权利人应将不低于该项目用地面积的15％用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门；涉及市政道路的，经区政府（广州空港经济区管委会）同意，可由改造主体拆平后无偿移交政府。移交的用地不需缴交土地出让金。
3.成片连片改造
旧城连片改造项目，经改造范围内90％以上住户（或权属人）表决同意，在确定开发建设条件的前提下，由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订土地使用权出让合同。
广州与北京的规定在理念上有相似之处，根据具体更新对象的不同对实施主体进行不同的确定。
实施主体可以为三类：一是村集体经济组织（或其全资子公司），二是村集体经济组织与市场主体的合资公司，三是选定的市场主体作为实施主体。市场主体由村集体采用公开选择的方式。
实施主体可以为两类：一是土地权利人本身，二是土地交由政府征收后，由政府委托他人实施。其中：（1）对于第一类，需要土地权利人无偿配建一定量的公益性项目（“工改工”除外）；（2）对于第二类，土地交由政府征收后如何委托实施主体，规定中并未明确阐述。但是基于规定中阐述城市更新的目标对象针对的是土地，因此，必然是由政府采用招拍挂形式来确定，无论是对本地国有企业还是其他市场主体。
规定内容为“由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订土地使用权出让合同。”由于此种情况也明确了实施主体需要为土地使用权人，因此，也应理解为即便是本地国有企业，也应当视同为市场化主体参与土地使用权的招标等流程，否则，将明显违反土地招拍挂的有关制度。
综上，我们还可以看出，无论选择了何种实施主体，广州市都明确指出了需要实施主体重点从事土地二级开发。
城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业（以下简称市场主体）或者市、区人民政府组织实施。
深圳市对城市更新的实施主体规定比较简单，即三类主体：（1）原有物业权利人；（2）市场主体（需要具体房地产开发资质）；（3）政府组织实施。其中对于（2）中市场主体的选择，明确了应采用公开选择的方式；对于政府组织实施是将项目作为政府投资项目而由政府全额投资，还是由政府授权国有企业实施并没有明确。但是根据文件中对于国有土地使用权取得流程的规定，“政府组织实施”应理解为仅由政府有关部门自行实施。具体实施时，将在土地征收后最终通过土地招拍挂形式选择房地产开发商，而对于基础设施等部分则通过招投标形式选定施工企业。
同时，深圳市的规定也明确的指出了对于非政府组织实施的其他主体，应当重点从事土地二级开发。并且，对于本地国有企业也并未单独提及。
综上，在实施主体的确定方面，在对北京、上海、广州、深圳、天津、重庆六个主要地方政府的城市更新规定内容进行对比后，我们可以看到，各地的规定差异性很大。我们从两个方面加以归纳：
在当前的政策背景和市场形势下，国有企业毫无疑问是各地政府开展基础设施领域（包括城市更新领域）中最为重要的一股力量。通过上文比较，除了天津市明确规定了可以由本地国有企业通过直接授权形式作为实施主体外，其他五个政府均没有对本地国有企业单独阐述。对于地方国有企业的授权问题，如果地方国有企业开展公益性项目领域的投资和运营，则政府并不需要通过公开竞争形式，直接授权即可（这是来自于本地国有企业的天然属性）。但是，若地方国有企业需要获得经营性用地，则必须仍然要通过合法合规的出让形式。然而实际上，公益性项目和经营性用地都将是地方国有企业开展城市更新项目中不可获取的内容，这不仅是由于城市更新任务的需要，更是因为避免隐性债务的合规的需要。因此，如何促使地方国有企业合法合规、妥善平稳的作为实施主体获取整体项目内容，是需要各地政府重点关注的问题。
各个地方政府都从不同方面、不同程度上进行了阐述，其中广州、深圳规定的比较明确，北京、天津、重庆规定的比较模糊（此部分我们将在土地使用权的获取部分重点阐述）。此部分对于城市更新的顺利开展至关重要，我们希望其他地方政府对比上述政府的规定，应当给予妥善处理。
实施主体的确定，是城市更新项目中首先就要面临的问题。实施主体通常需要从拆迁补偿、基础设施建设等公益性项目开始，到参与经营性项目，尤其是不同类型的土地开发等环节。这种综合性、复杂性的项目是之前我国各地政府很少遇到的，尤其是面对如今新的财政监管的国家政策。其中必然要遇到委托授权、投融资、土地使用权获取等关键问题。因此，需要我们从实践中不断的摸索，以及制度的不断创新和完善。