国际观察085 | 伦敦·北京双城记之十：城市体检

目录

一	年度监测报告（AMR）的基本情况
二	现行监测指标体系（2011年版24项监测指标）
三	监测流程及各方责任
四	收获感悟

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》提出了“建立城市体检评估机制”的目标，建立一年一体检、五年一评估的常态化机制，年度体检结果作为下一年度实施计划编制的重要依据，五年评估结果作为近期建设规划编制的重要依据。在城市体检评估方面，伦敦一直走在国际领先水平，从2005年起每年都向社会公布伦敦规划的《年度监测报告（Annual Monitoring Report，AMR）》。

本节拟从年度监测报告（AMR）着手，介绍伦敦城市监测有关情况，并与北京城市体检评估的情况进行比较。

一、年度监测报告（AMR）的基本情况

图：第14版伦敦规划年度监测报告（AMR）

（2016-2017年度）

图：2017年度北京城市体检报告

年度监测报告（AMR）是评估伦敦规划及其政策有效性的主要依据。1999年，《大伦敦市政府法》颁布，明确了市长监督伦敦规划实施的责任。在此基础上，市长在编制伦敦规划时，会专门设置“实施和监督”这一章节，明确对规划实施进行年度监测的思路。伦敦规划提出，通过建立合理的监测指标体系，对一些规划实施的关键数据监测，可以了解规划目标是否能够实现、规划政策实施是否有效，市长可以据此修改或者调整规划目标和政策。相关监测结果会形成年度监测报告（AMR），对社会进行公布。

虽然北京和伦敦规划有很多不同，但由于我国城乡规划法借鉴了英国城乡规划法的有关内容，因此在规划实施和监督上有很多相似之处。《北京市城乡规划条例》明确了实施和监督的责任，要求“市人民政府应当明确区县人民政府和市人民政府相关部门在规划监督检查中的具体任务和目标，加强对城乡规划监督检查工作的统筹协调”。中央关于《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的批复中要求，“健全城乡规划、建设、管理法规，建立城市体检评估机制，完善规划公开制度，加强规划实施的监督考核问责”。

二、现行监测指标体系

（2011年版24项监测指标）

监测指标体系是城市体检的核心要素，因此历版伦敦规划都会结合市长的施政思路,对监测指标体系进行修改和完善。例如，2011版伦敦规划将此前的28项监测指标调整为了24项；在目前编制的新版伦敦规划草案中，出于市长对社会问题、规划申请等方面的关注，目前只明确了12项战略指标，其他指标还在研究当中，未来将随着新版年度监测报告（AMR）一同发布。

目前最新的年度监测报告（AMR）是2018年9月发布的第14版年度监测报告（AMR），监测了2016-2017年度的规划实施情况。因为2016-2017年度仍然执行的是旧版伦敦规划，因此年度监测报告（AMR）仍然延续了2011年以来的监测指标体系，监测了旧版伦敦规划的6个发展目标、24项监测指标。

其中，6个发展目标分别是：

6个发展目标进一步对应24项监测指标，分别如下表所示：

表：24项监测指标表

北京的情况比较：

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》提出贯彻新发展理念，坚持国际一流标准，结合北京实际情况，统筹各类规划目标和指标，初步建立国际一流的和谐宜居之都评价指标体系。与伦敦类似，北京的评价指标也是围绕着“四个中心”建设、人口资源环境协调发展、大城市病治理与人居环境建设、历史文化名城保护与城市风貌特色塑造、京津冀协同发展、城市治理以及和谐宜居之都社会满意度评价七个方面展开。关于具体指标，在数量上，北京共117项评估指标，比伦敦的24项监测指标要多得多；在内容上，伦敦多关注新建项目，而北京是对全市总体层面的体检评估，因此在规划实施中有着更为全局的指导作用。

图：伦敦和北京监测指标体系比较

三、监测流程及各方责任

和北京一样，伦敦的规划实施是通过核发许可的方式进行管控，因此这24项监测指标很多都在建设单位申请许可中直接取得。如，开发商拟建设住宅开发项目，需要明确建设项目是否利用存量用地进行建设，是否占用开放空间，开发强度和所在区域PTAL数值的关系，是否配建了一定比例的保障性住房等。各区政府在接到许可申请后，将核实填写数据的准确性，最终在核发许可后，会将这些数据上传至大伦敦市政府建立的伦敦发展数据库（London Development Database，LDD）。每年大伦敦市政府会对伦敦发展数据库（LDD）收集的数据进行统计梳理，如果其中有异常数据，会要求区政府重新进行核实，确保数据的准确性。例如，在挂职交流期间，就遇到大伦敦市政府发现某个区申报数值远远高于其他区的情况，要求该区政府重新对数据的准确性进行校核。因此，在这个过程中，区政府仍然是校核数据准确性的责任主体，大伦敦市政府只是甄别其中明显异常的数据，并不会对数据的精准性负责。

图：监测数据获得来源及各方责任

北京的情况比较：

北京和伦敦在获取数据方面差距较大。正如此前分析，由于伦敦主要关注新建项目的指标，而北京指标更为宏观，因此仅仅通过分析申报许可数据是较难得出结论的。一方面，北京市统计局负责建立了城市体检评估数据采集平台，另一方面，还采用了满意度调查、大数据平台等方式，使得体检结果更加准确、立体。

由于监测数据是围绕规划实施服务的，因此根据规划实施对数据需求的不同，大伦敦市政府也会采用不同的数据分析方式进行研究。除了5项指标仅为单一的分析外，其余19项指标或是与历年情况进行纵向分析，或是反映在空间上对各区情况继续横向比较。具体列举如下：

表：24项指标分析方式

（自绘）

可以看到，对于全局性的指标，如经济发展类数据，数据分析往往关注趋势的发展，为研究未来政策导向提供支持；对于项目类的指标，如对建设项目的许可，数据分析往往关注规划实施对城市造成的利弊影响，可以进一步厘清责任，因地制宜地进行管理。

例如，在年度监测报告（AMR）中，关于住房供应指标的分析，就是对各区的任务完成进度进行了横向比较，部分区超额完成了任务（完成了任务总量的229%），而部分区则完成了15%的任务，这就为今后市长决定是否召回该区的项目提供了参考；关于小学每班人数的指标，不但可以通过横向比较直观看出教育资源分布是否平均，也可以在纵向上进行趋势观察，例如2009年到2017年间小学每班人数从27人上升到27.5人，确定制定支持教育设施建设相关政策的缓急程度。

四、收获感悟

（一）要有制度自信，进一步发挥制度优势。要坚定“四个自信”，尤其是制度自信。过去通过媒体了解大伦敦市政府，觉得必然有很多先进的管理经验，但真正深入大伦敦市政府内部后，发现其行政制度导致了很多低效之处。就伦敦的年度监测报告（AMR）而言，就能发现很多在北京不可能想象的事情：例如发布不按时，伦敦规划明确提出每年二月发布年度监测报告（AMR），但实际上本文介绍的2016年-2017年的年度监测报告是2018年9月才发布的；数据不闭合，在大伦敦市政府官方网页公布的最终报告中有一些数据互相存在矛盾，直到我向相关同事指出，才开始修改；还有监测不全面，大伦敦市政府监测数据的来源主要是填报规划许可，导致无法全局地审视一些关键指标，例如开放空间，目前通过许可填报的数据只能监测开放空间的减少情况，但无法获得增加情况，因此给这项监测指标的有效性打了折扣。

反观北京，在市委市政府的坚强领导下，全市各区、各级各部门提高政治站位，牢固树立“四个意识”，增强使命感和责任感，建立了落实总体规划的工作专班或工作组，总体规划实施开局之年即组织开展首次城市体检，并构建了体检报告及“一张表、一张图、一个清单、一个满意度调查，一个大数据平台”的“1+5”的体检成果体系。因此毫不夸张地说，虽然北京起步比伦敦晚，但由于制度的优势，北京一起步就走在了伦敦的前面。应当进一步发挥制度优势，不断完善获取数据的能力，提升数据分析的科学性，支撑规划决策。

（二）要有北京特色，在规划实施中不断优化指标体系。伦敦规划是伦敦市长的施政纲领，而年度监测报告（AMR）则是伦敦市长施政的参考系。同样，北京的城市体检评估也应当围绕规划实施所开展，通过评估结果引导规划实施，再结合规划实施不断地对指标体系进行完善。实施新版总体规划应当把握减量发展这一基本特征，目前围绕城乡建设用地减量、人口规模和建筑规模双控、两线三区管控等重点实施任务进行评价，未来还要总结发现实施中的突出问题，不断完善城市体检评估制度。

（三）要有历史耐心，稳扎稳打、久久为功。伦敦至今已经有14期年度监测报告，在对许可中一些关键指标的监测中，可以看到很多许可只有在几年后才会对地区产生影响。例如，当年度的住房供应许可并不会直接增加当年度的新增住宅供应量，一些区超额完成了当年度的新增住宅供应量，但很可能当年却没有批准任何新增住宅的规划许可；还有一些许可项目占用了开放空间和绿地，但直到开工后负面效应才逐渐显现。目前，北京的城市体检评估才刚刚开始，一些关键的指标可能未必能在前一年、前两年看到明显的改善，因此不能急于求成，更不能改弦更张，要保持历史耐心和战略定力，谋定而后动，稳扎稳打、久久为功，一茬接着一茬干，确保一张蓝图绘到底。