浅析城镇污水处理项目中结合运用PPP与专项债

作者：大岳咨询 韩阳

政府和社会资本合作（PPP）模式经过近六年的发展，已经形成了一套行之有效的操作规则和监管体系。PPP重在转变政府职能、提高市场化供给水平、强调全生命周期的建设运营，但周期相对较长、融资较难。专项债是近年来较为流行的一种政府筹资方式，主要用于解决政府投资资金不足的问题。专项债筹资速度快，融资成本低，更侧重于项目建设。虽然目前专项债对PPP产生了一定的挤出效应，但如能将PPP与专项债结合，则既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决项目融资难的问题，符合高质量发展的要求。本文将从专项债的总体特点出发，论证城镇污水处理项目中专项债与PPP模式结合的必要性，并从操作层面分析具体路径。

一、 专项债总体特点

根据目前国家层面已发布的相关法规和政策文件，专项债通常以省级单位为统筹、发行主体，主要用于有一定收益的公益性项目的投资建设。所谓“有一定收益的公益性项目”通常指能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入能够完全覆盖专项债券还本付息规模的项目。专项债期限通常在5—10年之间，目前看期限有进一步拉长的趋势。专项债以对应的政府性基金或专项收入偿还，不占用财政一般公共预算。债券专项债的还款方式可以采用每年等额本息或者每年付息到期一次还本等方式。

二、 城镇污水处理行业适合将PPP模式与专项债进行结合

1、 城镇污水处理项目适合专项债

目前，我国城镇污水处理市场已经发展三十余年，市场化运作模式已经比较成熟，市场化运作比例也处于较高的水平。众多的知名企业和上市公司主业聚焦于污水处理行业。参与的各方对于污水处理相关项目的市场化、多元化融资态度较为开放积极，运作经验也相对丰富。这为在污水处理项目中有机结合各种运作方式打下了良好的基础。

根据财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部共同发布的《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号），由排水单位和个人缴纳的居民污水处理费（以下简称“使用者污水费”）属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用。该机制完全符合相关法规对专项债还款来源的要求。而且目前使用者污水费基本上与城镇供排水费合并缴纳，收入来源相对稳定有保障。

污水处理PPP项目的结算污水处理费单价在项目前期财务测算时一般覆盖了项目投资、日常运营成本和相应投资收益。污水处理PPP项目结算污水处理费通常都包括使用者污水费和政府补贴两部分，由政府统收统支，分别来自政府性基金收入和一般公共预算支出。这给予了政府方相关资金调度更高的灵活性。

2、 城镇污水专项债项目需要市场化融资

参照上海、广东、浙江等地已发布的污水处理成本监审办法中所列的污水处理费组成部分，再结合当前使用者污水费单价水平（全国各地多数在0.9—1.5元/吨之间）来看，使用者污水费主要覆盖的还是污水项目日常生产经营成本。从若干污水处理项目的测算案例可见，单一新建污水项目的使用者污水费扣除项目日常经营成本后的净收入已经处在较低水平。而且新建污水处理项目的负荷是逐渐增加的。在专项债常见的期限内（5—10年），按照专项债发行利率和利息保障系数至少要达到1.1的要求测算，单个新建污水项目可承担的专项债额度相对于投资额占比很低。因而，在为新建污水处理项目申报专项债额度时，通常需要统筹某一区域整体的污水处理费收入。

专项债由各地市汇总本辖区内有效需求后上报至省级单位，由省级单位评审、统筹后予以公开发行。结合公开发行的市场因素，最终各项目实施机构获得的额度通常会小于当初申报的额度。即使该项目政府方已经筹足了项目资本金，专项债也难以覆盖剩余部分的金额。因此，污水处理项目除了专项债以外，通常还需进行市场化融资。

三、 污水PPP项目与专项债的具体结合路径

综合前文所述，对于新建的污水处理PPP项目，在操作层面可探索如下路径将PPP模式与专项债进行结合。

1、 专项债作为政府投资部分

该路径应对项目建设内容进行投资划分。在明确专项债获批额度后，政府方投资部分以专项债作为资金来源，项目公司负责项目其余部分的投融资。考虑到项目作为一个整体建设运营更便于责权统一，政府方需协调项目不同投资部分为同一建设主体。可采取政府投资部分EPC工程和PPP社会资本采购打捆招标的方式。项目全部设施均由项目公司建设和运营，由项目公司承担全部的投资、建设、运营风险。此路径的PPP部分无需政府参股。在项目结算污水处理费测算时，投资额对应项目总投资扣减专项债的部分；项目运营成本对应项目全部设施（包含政府投资部分）的运营成本。政府方可以充分统筹结算污水处理费，采用政府性基金收入偿还专项债部分，通过政府性基金收入的余额（如有）和一般公共预算支出向项目公司支付结算污水处理费。

2、 专项债作为项目资本金

根据2019年9月国务院常务会议精神和财政部副部长在财政部“加快发行使用地方政府专项债券”新闻发布会上的表态，专项债可以用作城镇污水处理项目的资本金。考虑到专项债到位额度相较于申报额度缩水的可能性，建议项目资本金在不包含专项债的情况下也需达到国家关于资本金比例的要求。该路径要求政府方参股项目公司。专项债到位后，政府方可用于增加项目资本金及提高持股比例，同时减少项目债务规模和财务费用。

从当前法规、政策考虑，专项债作为资本金相较于贷款是劣后级受偿。银行也一定要求优先偿还贷款。因此在项目结算污水处理费测算时，对应的项目投资额同样要扣减专项债的部分。同样需要政府方统筹结算污水处理费，分别偿还专项债和向项目公司支付结算污水处理费。

3、 专项债作为项目债务资金

该路径是政府方将专项债资金经由政府方出资代表以股东借款（政府参股）或委托贷款（政府不参股）方式出借给PPP项目公司，项目公司以经营收益向政府方或政府方出资代表还本付息，政府用还本付息资金归还专项债。

该路径的操作为政府方向社会资本控股的企业出借资金。目前政策文件仅明确要求专项债用于项目建设，并没有明确允许如此操作。但该路径还原了专项债作为债务资金的本质，偿还专项债的资金来源也来自于项目本身的现金流，同时还有利于项目各方操作以及与再融资债券的衔接。

综合上述专项债与PPP在城镇污水处理项目上可能的操作路径来看，两者还是缺乏市场化的顺畅的衔接机制。若要两者真正融合，各自发挥其机制优势，还需政策进一步的统筹和协调。