最高院：预征收过程中签订的补偿协议不属于行政诉讼受案范围

《土地管理法修正案》于2019年8月26日通过，2020年1月1日正式实施。新法的亮点之一是规范集体土地征收程序，要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示等前置程序，在完成土地预征收后方可进入正式征地审批环节。

那么在预征收环节，征收部门与被征收人签订的补偿协议，效力如何？如因安置补偿协议发生纠纷，被征收人该如何维护自己权利？王律师通过解读最高院案例就此问题为大家答疑解惑。

苏先生，河北籍。2018年4月16日，唐县政府在仁厚镇大马庄村张贴《集体土地征收决定》，决定对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目涉及集体土地进行征收，苏先生房屋位于征收范围内。2018年5月，仁厚镇政府与苏建光签订大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议（以下简称补偿协议），协议第九条约定：签订征收补偿安置协议的比例达到全部被征收户数的98%后，甲方发布房屋搬迁公告或通知，征收补偿安置协议生效。后苏先生认为，2018年签订的补偿协议却以2016年的评估结果进行补偿，严重侵犯其合法权益，遂提起行政诉讼，请求确认协议无效。

河北省保定市中级人民法院一审判决认为，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定，判决驳回苏先生的诉讼请求。苏先生不服，提出上诉。

河北省高级人民法院二审裁定认为，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定：“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效”。苏建光与仁厚镇政府签订的补偿协议附生效条件，且目前生效条件尚未成就，故该行政协议处于未生效状态。故，协议设定的权利义务对苏建光的利益尚不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一审作出实体判决属于适用法律不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定撤销一审判决，驳回苏建光的起诉。苏先生不服，提起再审。

最高院经过审理认为：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，苏建光与仁厚镇政府签订的补偿协议属于预征收过程中签订的补偿协议，应当在河北省政府作出同意征收涉案土地的批复，唐县政府发布正式的征收公告后发生法律效力。未生效的补偿协议对苏建光的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二审裁定驳回苏建光的起诉并无不当，本院予以支持。

综上，可以看出最高院认为，预征收阶段签订的安置补偿协议未生效不属于行政诉讼的受案范围。但是征地批复做出后，意味着双方签订的补偿协议生效，将会对被征收人权利义务产生实际影响。如果签约与征地审批经过漫长的时间跨度，那么房屋的价值可能会发生较大的波动，如仍按补偿协议成立时的条件进行补偿，可能会导致被征收人利益的失衡。所以被征收人在预征收阶段签订安置补偿协议时一定要谨小慎微，必要时积极咨询律师，避免损害发生及不必要的诉累。

（本文作者 耿霞 实习律师）