城市更新、征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造的区别和联系

1.城市更新VS“三旧”改造

城市更新的含义。从人类在城市聚居以来，便伴随着城市更新活动，城市更新改造是城市发展必然经历的再开发过程。城市更新，它有多种表述形式：城市重建、城市复苏、城市更新、城市再开发、城市再生、城市复兴、城市改造、旧区改建、旧城整治等等。

2009年，广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省，发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，实现了若干政策突破，全面启动了“三旧”改造工作。在其指引下，深圳市在当年12月施行了《深圳市城市更新办法》，首次在地方政府层面提出了“城市更新”这一概念。

城市更新与“三旧”改造有何联系？通过政策梳理我们发现，广东省从2009年开始出现“三旧”改造概念，而后续在很长一段时间内，城市更新都用了“三旧改造”定义。2014年陈政高履新住建部，工作重心向棚户区改造转移，棚户区改造成了住房保障工作的重中之重，于是2015年广州市政府出台的《广州市城市更新办法》，就把“三旧”改造、棚户区改造、危破旧房改造都归纳到了“城市更新”大概念里面。与此同时，广州市新设“城市更新局”接替以前的“三旧改造”工作办公室。

“三旧”改造是在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地工作的重要内容，也是改善城市面貌和人居环境，提升居民生活品质，建设宜居现代城市的必然要求。这些都符合城市更新的内涵及外延，可以说“三旧”改造是特定时期、特定区域内的城市更新的特殊探索，是城市更新的一种形式。

2.征收拆迁VS“三旧”改造

“三旧”改造和征收拆迁虽然都属于城市更新的形式之一，但两者并非同一概念，具体来说有以下方面存在显著差异。

首先，实施主体不同。“三旧”改造的实施主体通常是村集体经济组织或其他市场主体，政府只是审批监督指导部门，不直接参与“三旧”改造项目。而征收拆迁的实施主体则为政府。

其次，法律依据不同。“三旧”改造主要依据的法律是地方性法规或政策，以广州为例，有《广州市城市更新办法》及配套文件、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》等政策依据。而征收拆迁涉及公民私有权，依据主要是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《征收土地公告办法》等法律和行政法规。

再次，强制性不同。征收拆迁具有较强的行政属性，因涉及公共安全利益，可以通过行政征收、行政处罚程序等强制执行。而“三旧”改造则完全遵循自愿原则，以广州市为例，旧村改造实施方案经市城市更新工作领导小组审议并批复后的3年之内，须经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过的，方可实施。此外，“三旧”改造的实施也完全由改造主体自己完成，政府（城市更新部门）通常只负责指导、审批、监督。

最后，补偿存在差异。征收拆迁一般都是只给予拆迁补偿。而旧村自主改造为了鼓励村民积极参与改造更新，除了给予被改造主体拆迁补偿（面积或货币补偿）外，可能还会给予一定数量的签约奖励金，以加快改造的进度，其实质也是村集体经济组织给予村民的奖励金。

3.棚户区改造VS“三旧”改造

“三旧”改造与棚户区改造虽同属旧城改造范畴，但两者有很大区别，具体来说有以下几方面。

第一，改造对象不同。棚户区改造主要适用于老旧住宅区，旨在消除危旧住房，改善片区居住环境，完善基础设施配套和公共服务设施配套；而“三旧”改造的范围更广，包括“旧村庄”、“旧厂房”、“旧城镇”，目的是进一步完善城市功能，优化产业结构，推进土地资源的节约集约利用。

第二，项目实施模式不同。以深圳棚改模式为例，棚户区改造项目以公共利益为目的，采取政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与的模式，改造方式以拆旧建新为主，搬迁安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性住房；而“三旧”改造采取政府引导、市场运作的模式，改造方式包括综合整治、功能改变和拆除重建，所建住宅除搬迁安置住房和按比例配建的人才住房、保障性住房外，全部用作商品性质住房。

第三，强制性不同。棚改实施过程中，因涉及公共安全利益，对于少数不服从改造的，可以通过行政征收、行政处罚程序等强制执行；而“三旧”改造则完全遵循自愿原则，以广州市旧村改造为例，旧村改造实施方案经市城市更新工作领导小组审议并批复后的3年之内，须经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过的，方可实施。

第四，补偿奖励标准不同。目前法律对棚户区改造的定义、补偿标准未作统一规定，现阶段主要以地方性法规和政策规定为主。以深圳市为例，棚户区改造项目的货币补偿按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（市政府令292号）的规定执行，产权调换按照套内建筑面积1:1或建筑面积不超过1:1.2的比例执行，允许增购不超过10㎡的建筑面积。而“三旧”改造的补偿标准由项目实施主体与业主进行协商，并通过签订搬迁安置补偿协议予以约定，没有统一标准。

4.房地产二级开发VS“三旧”改造

房地产二级开发是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并将新建成的房地产进行出售和租赁的过程。房地产开发可分为五个阶段，即可行性研究和项目决策阶段、建设前期准备阶段、建设阶段、销售阶段和交付阶段。“三旧”改造与房地产二级开发两者有很大区别，主要有以下两方面。

第一，土地主要获取方式不同。土地招拍挂是房地产二级开发主体的主要拿地途径，但这种模式竞争较为激烈，一般房地产企业如果没有强大的背景实力、没有良好的拿地策略布局、想要通过招拍挂市场拿地并非易事。“三旧”改造的拿地方式与房地产二级开发有较大不同，根据广东省国土厅印发的《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》，为加快理顺用地手续、调动市场主体积极性、促进土地整合归宗、切实降低改造成本，规定涉及三旧改造的供地，除了政府收购储备后再次供地的，其余供地可以通过协议方式出让。也就是说原土地权利人自行改造或合作改造的项目，都可以通过协议方式出让。此外，依靠国家及地方给予“三旧”改造土地利用方面特殊的优惠政策，土地性质的转变将更加便捷，加之农村集体经济组织的合作参与，社会资本在土地获取方面的成本及风险将明显降低。

第二，建设内容不同。房地产二级开发主要内容是住宅及商业地产开发建设，其本质是以盈利为目的，因此不涉及基础设施公共服务等公益性项目建设，也不涉及保障性住房建设。而“三旧”改造主要建设内容是城市基础设施、公共服务设施及历史文物保护、保障性住房建设以及融资地块的住宅及商业开发。虽然采用自主改造和合作改造模式的旧村改造项目的融资地块也涉及住宅及商业地产开发，但这部分是为融资服务的，其目的是为建设保障性住房提供资金平衡，这与房地产二级开发有本质区别。此外，根据广东省人民政府《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）规定，旧厂房、旧城镇涉及“工改商”的，且原土地权利人自行改造的，除应当按规定补缴地价款及相关税费外，还应将不低于该项目用地总面积15%的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施建设或者其他公益性项目建设。可见，相比于房地产二级开发，“三旧”涵盖内容更广、更为注重基础设施公共服务设施等公益性项目建设。

作者：张彬 郑哲 陈静

来源：中建一局投资运营公司法律合规部

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【博主讲堂】

链接：土地和片区开发融资

7月14日大连、7月28日昆明

主讲人：薄著

【课程内容】（开课时会根据最新情况调整）:

一、“十四五”地方政府投融资新逻辑与新方向

（一）“十四五”规划与政府投融资新理念

（二）重磅政策重塑逻辑

六个逻辑及两个应对

（三）“十四五“基建五个新特征

二、基建和土地片区开发58个实务问题

（一）土地一级开发26个问题

1.土地开发分为几个阶段？各阶段的管理要求是什么？

2.什么是土地储备业务？有哪些合规要求？

3.城投如何合规介入土储业务？

4.政府可否委托国企进行土地开发？

5.委托代建与授权开发有什么不同？

6.政府购买拆迁安置服务是否包括购买资金？

7.委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？

8.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？

9.土地出让金返还模式还可行吗？

10.土地出让金如何合规用于项目？

11.如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”？

12.什么算来自政府的收入？

13.政府如何合规地把钱给到城投？

14.财政如何给城投合法合规注资？

15.由政府设立的开发主体进行融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？

16.由施工企业为城投垫资违规吗？

17.如何定性政府投资项目？

18.政府以补助补贴支持的项目该如何定性？

19.政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？

20.如何定义垫资？

21.建筑企业供应链融资可以做吗？

22.什么是土地增减挂钩业务？

23.土地增减挂钩指标交易能做融资吗？

24.重庆地票业务为什么可以贷款？

25.耕地占补平衡指标能做融资吗？

26.如何实现土地开发一二级收入联动？

（二）预算和债务管理20个问题

1.政府如何安排资金用于项目？

2.什么是政府预算？政府预算分哪几类？

3.政府预算的编制流程是什么？

4.怎样判断项目的资金已列入政府预算？

5.政府的预算只有1年，但资金支付期需要十年，这个问题如何解决？

6.能否签订超过三年的政府支付合同？

7.政府的合规举债方式有哪些？

8.政府债券分哪些品种？

9.哪些项目适合发专项债？

10.专项债必须用于有一定收益的项目吗？

11.专项债与市场化融资怎么搞？

12.专项债做资本金应注意哪些问题？

13.专项债由谁来还？专项债是否不用城投去还？

14.如何区分项目单位、建设单位、立项单位、实施主体、代建单位、承接单位？

15.城投怎样利用专项债资金？

16.专项债不得用于土储和棚改，如何应对？

17.专项债的信息披露和绩效考核需要注意什么问题？

18.专项债项目可以做流贷和供应链融资吗？

19.什么是政府的隐性债务？

20.如何甄别是否构成隐性债务？

（三）片区开发12个问题

1.什么是片区？片区开发项目有哪些类型？

2.政府设立（授权）片区开发主体需要政府采购确定吗？

3.政府授权企业做片区开发能授哪些权？不能授哪些权？

4.如何获得片区土地开发权？

5.什么是生地净地毛地熟地？

6.土地招拍挂有哪些规定？

7.哪些情况下可以不经过招拍挂而获得土地使用权？

8.如何分析片区项目的可融资性？

9.以房地产租售为主要产出的片区项目如何融资？

10.以产业经营为主要产出的片区项目如何融资？

11.以土地出让金和税收为主要产出的项目如何融资？

12.从便于融资的角度应该规划多大的片区项目或分为多少个子项目？

三、片区开发融资35种模式

（一）土地一级开发阶段6种

1.传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式

2.土地注入模式

3.分期付款+延期付款

4.做地模式

5.一二级分段+联合模式

6.二级赎买一级模式

（二）棚改旧改城市更新5种

1.广义棚改自求平衡模式

2.二级带一级

3.“三旧”更新模式

4.保留历史风貌+带方案招拍挂+开发权转移模式

5.反向购买或反向委托模式（征地拆迁资金的解决）

（三）综合开发自平衡6种

1.未来社区模式

2.TOD模式

3.EOD模式

4.M0新型产业模式

5.矿山生态修复自平衡模式

6.砂石资源自平衡模式

（四）结构化合作7种

1.开发性PPP模式

2.片区特许开发模式

3.园区全流程PPP模式

4.混改+上市模式

5.专项债+土地模式

6.专项债+市场化融资模式

7.专项债+PPP模式

（五）“授权+投资+EPC”6种

1.京投ABO模式

2.片区ABO+模式

3.F+EPC模式

4.投资人+EPC模式

5.投资合作+EPC模式

6.城市合作商模式

（六）做大做强城投5种

1.园区运营商模式

2.经营性项目城投委托代建模式

3.授权开发+做大做强城投模式

4.片区综合开发市场化融资模式

5.园区“授权+封闭运行”模式

四、片区开发投融资总论

1.根据项目产出

2.根据项目内容

3.根据项目主体（民企国企、当地平台、合作开发）

4.片区开发投融资核心问题

5.如何构建规划、投资、融资、建设、运营“一体化”、“一条龙”能力

五、现场交流讨论