乡村治理｜乡村实现全面振兴背后的基本逻辑

乡村振兴，归根结底是城市化社会的空间结构问题

党的十六大以来，中国乡村的发展有一个基本思路——我们希望新型城镇化和乡村发展基本同步。不是协调，而是基本同步，即时间上同时推进。中国的城镇化高潮始于2000年，在2002年提出城乡统筹发展，可见提出城乡统筹发展和进入城镇化高潮的时间几乎是同步的。2002年，中国的城镇化率为40%，也就是说我们在城镇化率还没有过半的时候就提出了城乡统筹发展，这和西方完全不一样。

十八、十九世纪，西方国家经历工业化、城市化期间，乡村逐步凋敝。在乡村凋敝一段时间后，城市郊区通过向外扩展，使得乡村振兴得以出现。这一过程持续两三百年，但是城市发展和乡村振兴是有先后的，前后脚迈得挺大。而中国是基本同步，这是由中国特色社会主义城乡关系决定的，我们不允许有一个过度衰败的乡村，所以是城乡统筹协调发展。

但是实际上对于国家而言，这是一个难题，因为城市带动乡村能力是不大的。虽然政府的统筹能力很强，但城市带动乡村能力不强，想要统筹城乡发展，还是缺少资源。更重要的是，城镇化任务没有完成，为城镇化所做的相关政策配套不能轻易改变，城市中心主义难以改变。城市中心主义没有改变，若想进行乡村振兴，就会发现很多制度是不配套的。比如说，限制农民建房，想把指标弄到城市里来，那农民的房子建还是不建？再比如说，要保障城市的物价便宜，那还能不能保证农民增产又增收？又比如说，猪肉价格一涨价，就大幅度地增加生产，增产后猪价又大幅下跌。这背后是大量养猪户的巨大压力。这个局面目前没有得到根本改变。

在这种情况下，我们来讲城乡统筹、乡村振兴，体现了执政党的决心。乡村是中国经济社会发展的压舱石，是最深厚的基础，是最重要、最艰巨的发展任务，也是最大的机遇所在。这个基础的、压舱石的定位是不能改变的，所以要继续振兴乡村。

强调农业振兴，最主要的意义是农业安全

我们现在对乡村的产业振兴强调得很多，但不能指望乡村的农业产业收入能够产生可以满足人们日益增长的物质文化需要的财力供给。除非是一些比较特殊的地区，比如说旅游景区、淘宝村，或者是资源特别丰富的农牧区，等等。

为什么这么说？首先，在农民的收入结构中，农业收入非常少。2019年，全国农民人均可支配收入是1.6万元，其中家庭经营性收入只有5700多元，即略超过人均可支配收入的三分之一。而工资性收入是6000多元。其实在2015年农民的工资性收入就已经超过了经营性收入，而且这个差距还越来越大。

其次，2019年，中国农业总产值是七万亿左右，而我们在农林水的财政投入是2.2万亿。也就是说，接近三分之一了。2002年，农业的GDP只有1.6万亿，农林水的财政投入只有1100亿，占农业GDP的十五分之一。从2002年到2019年，农林水的财政投入与GDP的比例从十五分之一到三分之一，甚至以后有可能到一比一。这是全国数据，在发达地区比例更重。就上海而言，农林水的财政投入已经远远超过了农业产值。所以，如果依靠农业振兴乡村，无论是依靠农业还是当地的产业，都是很难的。

再次，在空间上，非农产业向城镇和工业区集中，要执行严格的耕地保护，这一点在全国都是一样的，在发达地区尤其明显，在人地关系紧张的长三角地区特别明显。

那么，我们为什么还要实施乡村的产业振兴战略呢？我的理解是“自己的饭碗要端在自己手里”，最重要的还是农业安全问题。无论如何要将农业放在第一位，这是毫无疑问的。我们说产业振兴是乡村振兴的必要条件，但是这个必要条件离充分条件之间的距离越来越远。以至于远到对于家庭来讲都不重要了，家庭越来越不依赖于农业的收入。

当然，产业振兴对于乡村振兴的意义也不仅仅限于涉农产业对于全局的意义，对于乡村当地来说，也是十分重要的。现在很多人在提乡村振兴一二三产业联动，这是有实际价值的，但是也要放在城市化社会的空间布局的语境下来思考。“农旅结合”，农是农业，旅是旅游，也涉及城市化社会的空间结构问题。产业振兴是乡村振兴中一个一定不能放弃的必要条件，但是它对于充分条件的意义越来越小。乡村振兴，归根结底是城市化社会的空间布局优化的问题。英国、法国、美国都是这样的。

英国城市学家埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》中提到，居住在英国城市的人不断向外搬，越搬越远，最后覆盖了全国，乡村就这么复兴了。但是这种复兴和产业并没有多少关系，并不是产业的复兴引来了人口，而是外来人口带来了生机与活力。但日本就不是这样。日本也曾一度有这样的外迁，也就是向郊区发展，但是在2005年以后又再次向城市集中。所以，欧洲的经验不一定能适用于东亚社会。即使有人口自由流动的机制，比如日本，人口也不一定愿意回到乡村。可能有文化因素的影响。在东亚的文化中喜欢热闹。欧洲人可能愿意在偏僻的地方呆着。

产业振兴对于乡村当地的意义还有另外一个层面，那就是我们要关注乡村当地的产业对于当地的常住人口的就业的意义。虽然当地的产业很难支撑一个繁荣的社区，但对于解决当地中老年农民和在家妇女的就业问题非常有帮助。

振兴什么？谁来振兴？

乡村振兴到底要振兴什么？是自然村振兴吗？我的理解是未来中国至少有一半的自然村要走向凋敝，或者被拆。如果是行政村振兴，一个行政村下面的多个自然村就要归并，归并之后就有一点人气了。因为没有人气就不能讲振兴。如果行政村也保不住的话，就应当由镇来做。如果镇也保不住就不用讲乡村振兴了。因为再往上就是县了，就是城市了。

乡村全面振兴不等于全部村落都振兴，但是也不能离开空间布局来谈振兴。《乡村振兴促进法》里明确提到了，让各个地方因地制宜地安排村庄布局。比如安徽搞中心村建设，就是把行政村中大的自然村做好，边缘的自然村只能让它凋敝。如果只出现一小部分中心村比较有活力，仍然算不上是乡村振兴。所以在什么尺度上来定义乡村振兴是有待探讨的。

乡村振兴有时候会被等同于振兴乡村，但是我们一定不能把乡村振兴变成振兴乡村。因为振兴乡村意味着是政府主导，目前正在进行的乡村振兴就是政府主导。

我们怎么看待示范村？有些人批判它，说乡村振兴就是乡村装修，如果是乡村装修意义何在？装修之后政府吸引产业来，但不确定产业能不能活下去。所以，应该让市场自己去匹配，来还是不来、是个什么来法。或者至少让村集体去选择。现在是镇里、区县里出面去干这些事情，这样“拉郎配”，乡镇基层怎么能不困惑呢？如果没有把握规律、以历史的眼光来看的话，会觉得这纯粹是形式主义、官僚主义。花国家的钱不仅造成了浪费，还造成很大的不平衡。比如这个村美轮美奂，旁边的村就是原生态的；甚至示范村也只是一部分核心区比较好看，同一个村的非核心区依然故我。

全面振兴是有希望的

总体来说，我觉得乡村全面振兴并非是没有希望的梦想，它背后的基本逻辑有四条。

第一，乡村振兴是城市化社会的空间布局问题。从长远来看，这一条最为基本。一个高度城市化的社会不可能所有人都留在城市，总有人要向外走，这是毫无疑问的。萝卜青菜，各有所爱，有人喜欢热闹，有人喜欢安静，有人喜欢城市，有人喜欢山清水秀。我曾在老家安徽宣城深山里听见有人在吹一种乐器，那种乐器在我们当地是没有的，叫尺八（古代中国传统乐器，唐宋时期传到日本，近些年逐渐传回中国）。我当时很好奇这么小众的乐器怎么会出现在深山里面？原来吹尺八的人来自江苏，喜欢山里幽静。

第二，乡村振兴是由小农经济的聚落形态向规模经济的聚落形态转型。这是亚洲的小农经济社会所特有的问题。在欧洲，这个问题早已经通过圈地运动解决了，原来的农民已经进城。但我们不是这样的。建国初期，城镇化是滞后于工业化的，优先发展城市工业。农民的茅草房变成了土墙房、砖瓦房，这带来的问题是占用土地，也在客观上产生了一个小农经济的聚落形态向规模经济的聚落形态转型的问题。小农经济的聚落形态是村庄。比如说，在小农经济下，你家五亩地，我家五亩地，我们房子建在一起，我离我家的地也不远。而规模经济的聚落形态是我有五百亩，你有五百亩，我们住在一起的话，我到我的地就要跑很远，甚至穿过你的地、别人的地。如果要实现这个转型，就意味着许多自然村没有必要存在，于是就有了示范村建设、农民集中居住。

以上海为例，上海的集中居住的问题，经过了两种思路的调整。第一种思路就是“三个集中”（人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中）。既然城市都已经在进行工业化了、城市化了，土地也规模化了，房子盖在田间地头还有何意义？既然不种地了，那完全可以进城。“三个集中”首先在上海各个区、各个镇里探索。松江搞得比较早，后来成为全市的战略，形成“1966”四级城镇体系（1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村）。当时提出要建600个中心村，这就是小农经济聚落向规模经济聚落的转变。我们上海有一千五六百个村，其中有好几百个已经高度城市化了，已经完全融入了城市化地区。这是一开始的第一种逻辑，后来没有走下去。

2006年开始，国家提新农村建设，搞村庄改造，就是要把基础设施搞好。上海2017-2035城市总体规划（下称“2035规划”），不再提600个中心村，而是讲保留村。要把保留村建设好。不是保留村的撤并村就要拆掉。原来的“三个集中”主要是中心村建设，是在农村里面集中。现在拆掉后是有平移和上挪两个选择，平移其实就等于是中心村建设，而实际上我们现在鼓励的是上挪到城、镇里去。“1966”四级城镇体系是建设农村，2035规划是在建设城镇，这是根本不同的。这在本质上和安徽、苏北的乡村建设不是同一个事儿了，他们是乡村振兴，我们更多地是城市建设。

第三，乡村全面振兴呼唤社区发展的理念从户籍人口社区发展向常住人口社区发展转换。精准扶贫的理念是户籍人口社区的发展，比如判断是否脱贫的标准是将户口本上的全家人口一起计算的，所以说一人打工，全家脱贫。其实，外出务工的人的收入的区域差异不大，区域差异主要出现在在家常住人口的收入上。从精准扶贫向乡村振兴的转换，也就需要将社区发展理念从户籍人口社区转向常住人口社区，将工作的重点放在常住人口的收入，尤其是常住人口的充分就业上来。这对于产业振兴的思路是有影响的，一定要考虑位于乡村地区深处的小微企业的发展。有一些涉农大企业，其实质是城市企业，只能解决可以进城务工的人的就业问题，但乡村振兴的难点在于在家人口的就业。这些涉农大企业往往缺乏与农民之间的紧密的利益联结纽带，虽然能够购买农产品，但是增值收益很少能与在家农民分享。因此，在产业振兴过程中，我们一定要注意那些位于乡村深处的“小产业”，而不是总盯着在城市里的“大产业”。这些小微企业在发展中正在遭遇重重困难，尤其是土地管理和环境保护等方面的限制很大，这些困难很少得到各方面的认真对待，让当地百姓感到政府的政策在相互打架。

第四，目前乡村振兴的工作是由政府主导的选拔式发展。政府主导发展的优点是区域均衡，全国各地一起推动，通过财政转移支付实现区域均衡，这是全面振兴所需要的。其缺点就是政府工作喜欢抓重点，导致区域内部的高度不均衡。由政府来确定哪个地方是示范村，哪个地方就能活下来，而不是允许村庄在内生发展中通过竞争来争取机会。还有，现在乡村振兴的问题是速度。财政是按年度预算，年中把钱发下来，年底把钱花完。你觉得一个项目是为农民做好事，但是在运动式的执行过程中，当事农民自己可能并不这么认为，那就很可能好心办坏事。慢不意味着慢到完全让社会自己自发地演变的地步，而是要求政府的工作慢一点。速度太快，可能让基层感到不堪重负，让基层干部很难找到意义感，让老百姓很难感到获得感。

所以，在乡村振兴推进过程中，要尊重农民的意愿，多考虑基层干部的感受。

（熊万胜为华东理工大学社会与公共管理学院教授、中国城乡发展研究中心主任）