【环经观察】“散烧煤”治理重在供给侧监管
【环经观察】16001
“散烧煤”治理重在供给侧监管
文/李志青 许文立
来源：《中国环境报》2016/1/6，原题为“治散煤先治供给侧”
去年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》于2016年1月1日正式生效。与此同时，华北城市依然处于“十面霾伏”之中。雾霾直接形成于重化工企业的污染物排放、汽车尾气以及生活污染物排放等。而能源结构不合理则是其根本原因之一，根据国家统计局相关数据，我国能源消费中70%是煤炭。2015年年底，环保部华北督查中心发布的督查结果显示，除北京、天津外，华北地区煤炭在能源消费结构中占比近90%，远超过全国平均水平。而在煤炭消费结构中，50%用于发电，也就是“电煤”，50%用于工业和生活，也就是“散烧煤”，与利用工艺较为成熟的电煤相比，相对而言，散烧煤无疑是造成燃煤污染排放的主要原因。
目前，我国小锅炉污染物排放标准本已较低（二氧化硫排放限值为80mg/m3、氮氧化物排放限值为900mg/m3），而市场销售的散烧煤仍然超标严重，更是对空气质量恶化“霾上加霾”。环保部华北督查中心对京津翼地区散烧煤专项督查结果显示，北京市超标率为22.2%；天津市超标率为26.7%；河北省4市平均超标率为37.5%。其中，唐山市30批煤样中，全硫超标14批、灰分超标9批，煤质超标比例56.7%；保定市46批煤样中，全硫超标12批、灰分超标14批，煤质超标比例43.5%；沧州市42批煤样中，全硫超标15批、灰分超标3批，煤质超标比例35.7%；廊坊市26批煤样中，全硫超标3批、灰分超标4批，煤质超标比例19.2%。另外还存在市售散烧煤质较差、销售不规范、集中供热站煤质有待提升等问题。
那么，如何解决散烧煤问题呢？表面上看，散烧煤的问题似乎源自于需求侧，是大量的散烧煤消费造成了环境污染，这样一来，监管的方向似乎应该面向需求侧。但是，由于散烧煤的消费主体极为分散，排放面广，这使得散烧煤的监管成本极高，相对于有限的环保监管资源，不易实现实时全面监管，其监管效果往往也不佳。况且，在没有充分信息的情况下，“需求侧监管”措施也无从下手，或者成本非常高。
事实上，从上述督查结果可以清晰的看出，我国散烧煤问题主要出现在供给侧，主要体现在生产和销售环节，就此而言，环保部门只需要监管较少的煤炭生产与销售企业。与散烧煤需求主体相比，其供给主体相对较少，环保监管部门目标较为明确，同时，监管过程中的交易成本也可有效减少。
故此，“散烧煤”治理应重在监管供给侧，那么，从环保监管部门的角度来看，如何才能治理好散烧煤吗？对此，政府、市场和社会的全面动员不可或缺。
传统经济理论认为，政府干预是矫正负外部性的唯一手段。但现在，越来越多的经济学者认为，外部性只是政府干预的必要条件，而非充分条件。甚至有学者认为政府干预所造成的损失比污染所带来的损失还要大。那么，如何才能有效的只能散烧煤问题呢？
从经济理论上讲，矫正污染负外部性的政策措施都是作用于市场微观主体，通过改变生产者和消费者的成本与收益，最终影响到他们的行为决策，从而达到降低环保的效果。这就需要设计一套有效的微观激励约束机制和一套有效的宏观管理体制。
具体而言，在微观激励约束机制上，散烧煤生产和销售企业只关心自己的边际成本，而对于劣质煤所造成的空气污染等的社会成本则漠不关心，通常边际私人成本小于边际社会成本，因此，散烧煤生产与销售企业会生产超过社会合意水平的煤炭产品。但是，政府通过对散烧煤的监察，并对企业征收超标罚款和污染税等，可以将散烧煤生产和销售企业的边际私人成本提高到边际社会成本。散烧煤生产和销售企业就会改变生产要素投入，更多的购进环保设备和采用更环保的技术，从而提高煤质，降低空气污染。
此外，在宏观管理体制上，解决散烧煤问题有两条途径：一是设立法律法规来影响排污行为；二是利用政府资源来引导排污行为。政府制定法律法规来影响环境行为：一方面可以通过环境标准的形式来限制对环境资源的损害，或者从环保管理体制重构来约束地方政府的竞争行为，从而避免出现“污染避难所”；另一方面可以通过创造环境市场，主要是通过法律法规确认环境资源产权，使得产权得以保护，为环境资源价格机制的运行创造条件。政府利用其自身拥有的资源，主要是财政税收资源，通过清洁技术补贴、环境税收等政策工具在环境市场中引导市场行为主体的环境行为，从而让市场自发的实现有效的环境结果。
最后，散烧煤问题的治理还需要“市场-政府-社会”三元治理机制的共同作用。在“三元治理机制”中，需要在全社会范围内动员各方，包括各相关利益群体，我们必须将各方纳入到散烧煤的治理过程中。在此过程中，各相关群体相互观察，并采取行动，最终形成有效的集体决策，这个过程显然是可以极大地降低散烧煤治理过程中的交易费用。每一种机制的相对重要性随着发展阶段与水平的不同而不断变化，但是在每一个时点上，政府对协调系统的有效运行又起着至关重要的作用。也就是说，在散烧煤的治理中，政府、市场和社会机制既各司其职，又协同治理，市场起决定性作用，政府起主导作用，社会起辅助作用。
(李志青 复旦大学环境经济研究中心/许文立 武汉大学经济与管理学院)