税务机关无缝化管理初探

内容提要：目前，社会经济的快速发展对税务机关税收征管理论和实践提出了新的要求，本文试图将工商企业无缝化管理的理念和方法导入税务机关具体税收管理实践中，探讨税务机关无缝化管理模式的构建，并提出了加快实现无缝对接的一系列途径。
　　一、无缝化管理的内涵阐释
　　“无缝隙组织”（Seamless Organization）是由美国著名咨询顾问拉塞尔?M?林登在通用电气公司执行总裁杰克?韦尔奇“无界限组织”的基础上提出的概念，是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态，以一种整体的、全盘的、联合的方式来组织工作。与之相对应的是以隔离为特征的高度分散的组织：部门之间的隔离，部门和职员的隔离，机构和顾客的隔离等。无缝化管理是源于西方发达国家的一种先进的管理方法，其基本原理来自于系统论、控制论、信息论等综合学科。它是职能分工与协作对现代管理的必然要求，它是建立在常规管理的基础上，并将常规管理引向深入的关键一步。
　　无缝化管理的特征主要体现在三方面：首先是“高效性”，即高效率和高效益的综合反映，一切工作都要讲求效率，追求效益；其次是“协调性”，既注重内部部门与成员之间的协调，也注重与外部顾客的协调；第三是“规范性”，规范业务流程，规范管理制度，规范员工行为。无缝化管理的最终目标是要达到管理制度化、操作规范化、运行流程化、细节衔接化、考核数量化和信息准确性、反馈及时性、规程实用性。
　　二、税务机关实施无缝化管理的意义
　　面对日益复杂的经济形势和更高的税收征管要求，税收管理实践呼唤理论和方法的创新，并要求以新的科学理念指导税收管理实践。税务机关导入无缝化管理，将工商企业管理科学与税务机关公共部门管理学相融合，依据无缝化管理理念，在税收征管工作中要做到全面、精确、细致、深入，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，不放过管理过程中的每一个薄弱环节，不忽视任何微小的管理漏洞，减少内部摩擦产生的管理成本，积极采取有针对性的措施，抓紧、抓细、抓实，由传统型内部管理模式逐步走向科学系统无缝化管理模式。
　　新型管理模式的导入将有助于实现税收管理的“四个跨越”：一是有利于税收征管质量和效率的跨越。无缝化管理相对于传统式管理而言，其目的就是通过向科学管理要效益，克服传统管理条件下效率低下、成本过高、内部摩擦耗费大的问题，以提高税收征管质量和效率。二是有利于机关内部管理制度创新和工作流程衔接协调的跨越。无缝化管理的本质就是为实现最终目标而如何进行有效分工协作的过程，它要求各部门之间、各岗位之间协调配合、精密合作。三是干部队伍综合素质全面提高的跨越。无缝化管理的显著特点就是按流程运作，按职能设岗，按业绩考评，最大限度地调动和发挥税务人员的主观能动性。四是纳税人满意度不断提高的跨越。无缝化管理的推行，必将最大限度地提高税务机关内部管理效能，而这种内部管理效应又直接转化为对外管理效应，在为纳税人提供优质高效纳税服务的同时，最大限度地降低纳税人的纳税成本。
　　三、税务机关导入无缝化管理的必要性
　　目前，税务机关内部管理状况存在一系列问题，影响了整体征管效能，与无缝化管理要求存在一定差距，主要表现在以下几方面：
　　1、征管业务流程不简
　　据有关统计分析，美国税收征收成本率（一定时期税务机关费用总支出与税收收入之比）为0.6%，加拿大为1.6%，日本为0.8%，而我国为4.73%。不仅如此，从另外一个角度就纳税人的纳税成本指标而言，我国这部分数据也比发达国家平均高出3个百分点左右。当然，造成税收成本较高的原因有很多，但其中与当前税务机关管理流程繁琐、衔接不畅、各环节存在资源浪费、内部摩擦耗费等因素不无关系。目前，不论企业规模性质、涉税金额大小等具体情况，每个涉税事项都必须经过一套固定的流程，有时税务人员的许多时间和精力被耗费在程序上，真正花在审查、分析上的时间相对较少，而纳税人也花费了更多的时间和纳税成本。如果能合理精简内部流程将有效节约征纳双方的时间和成本。
　　2、各部门业务衔接不顺
　　目前基层税务分局按照管理职能分工不同，主要设置征收、管理、评估等职能科室，各职能科室既要分工，又要合作；既要制约，又要协调。而目前各职能科室仍然存在协作不够、衔接不畅的问题，各部门间职责范围划分不清，有些工作交叉重叠，有些又相互脱节，相互之间协调配合能力弱，信息传递不及时。
　　从我们分局来看，其一，办税服务厅主要负责申报征收、金税工程和发票管理几块业务，办税大厅要及时把相关信息传递到管理科，准期申报率、入库率、抄报税等责任事项直接落实到管理科税收管理员身上，而管理科也要为办税大厅的工作提供信息支持。实际工作中双方如果出现互相推诿或者信息不畅就不能保证各项指标的完成。其二，综合科是办理各纳税事项的受理部门，贯穿企业开业、变更及注销整个过程，并负责流转税及所得税方面的相关税政业务。综合科受理完纳税人的相关申请并进行初步审核后，会派工到管理科进行实地调查，管理科出具调查报告后又返回到综合科复核并提交上级部门审批。每一个税务事项都规定了相应的完成时限，其中每道环节一旦滞后将直接影响整个事项的效率，而有时申请过于集中就会造成积压，相应的管理科室不能及时接到派工影响了办税效率，另外，不同管理科室、不同税收管理员出具同类税务事项的调查报告各不相同，并没有形成统一的规范和标准，办税质量得不到提高。其三，评估科与管理科不能实现良性互动，管理科在日常管理与检查的同时，不能及时将纳税人的异常情况向评估科反映，给评估科提供选案线索；而评估科自行选案并实施评估后也没有将有关问题及时反馈给管理科，向管理科提出需要加强的征管建议。双方间相互隔离的做法无助于征管质量的全面提高。其四，平行科室之间缺乏沟通与交流，各评估科室之间、管理科室之间业务性质既有类似之处，又有特别之处。评估科室整个评估流程相同，但具体评估方法，个案问题有值得交流之处，可以分享经验，提高整体评估绩效。管理科室目前按照企业所属区域和规模大小分设，大中型企业和小型企业管理重点和方式有所不同，但各科室间应互通信息，有些所属同一集团下属的关联企业分别由不同科室管理，平时管理相互隔离，不能从整个集团角度关注问题，往往就忽视内部通过关联交易规避税收的问题。另外，如果要从整个行业层面和各个城区角度分析税收经济形势，各个管理科室必须结合分析，每个科室有相同的行业，重点税源科的税收比重对于各个城区税收影响重大，各个科室并不能完全独立运作。