破碎化草场重新整合的路径
草场承包到户的政策在内蒙古牧区已经执行 30 余年，与之相应的畜牧业生产方式以及草场资源利用方式的变革，在提高牧户畜牧业生产经济激励的同时，长期来看，也带来草场生态的问题。而草场的生态问题不仅在大的时空尺度上造成负外部性，对牧户畜牧业生产的负面影响也逐渐开始显现。家庭独户经营所带来的草场资源破碎化使用，是造成上述问题的主要原因之一。
根据本文作者及其研究组近 20 年在牧区的追踪调查与研究，草场破碎化使用带来的具体问题，主要体现在以下三方面：
一、草场分户经营以后，因为家庭劳动力的限制，牲畜品种逐渐单一化，对饲草资源利用效率降低，同时对生态产生负面影响。小畜（羊）的繁殖周期快，因此数量急剧上升，而大畜比如骆驼、马、牛等数量则急剧减少。每种牲畜喜好的饲草是不一样的，牲畜单一化难以对不同饲草进行充分、有效地利用。同时，单一畜种对某些饲草的长期采食会造成饲草种类、及其群落结构的变化。比如蒙古高原人畜草的关系已经有上千年，尤其是五畜（绵羊、山羊、牛、马、骆驼）并养的牲畜结构与多样性的饲草群落结构之间已经形成稳定的、耦合的社会—生态系统，这一点与北美、澳大利亚、新西兰等放牧史较短的草场和畜牧业是非常不同的。
二、草场分户经营使得牲畜在小范围围栏内采食，由于反复践踏造成草场退化，尤其是在水井、定居点周围。理论上，同样的草场面积，如果划分成几片分别单独使用，实际载畜能力会显著下降。或者说，同样的载畜率，草场共用不会过牧，而将其分隔成小面积的草场分别使用就会出现超载过牧的现象。
三、不同于以往基于互惠合作、通过转场移动牲畜来应对自然灾害，独户经营则完全依赖买草来抗灾，造成生产成本急剧提高。当前内蒙古牧区畜牧业生产成本中大约 70% 用于支付买草料。而牧区现在收入结构主要还是很单一化地依赖畜牧业，因此买草成本的上升， 必定是以养更多的牲畜来覆盖这个成本，否则家庭畜牧业生产将难以维持。在这种情况下，就出现了一个很奇怪的现象：牧民养的牲畜在不断增多，但是生计并没有向预期的方向发展。
综上，长期的草场破碎化使用已经带来显著的生态、生计问题，并进而在牧区社会—生态系统之间造成恶性循环。根据国家林业与草原局 2018 年发布的《中国草原保护情况》，为了治理草场生态退化，2011~2018 年期间，国家累计投入草原生态补奖资金 1326 亿余元，成为当前资金投入最大的生态治理项目。在生计方面，上述报告显示 2016 年牧民人均收入比全国农民人均收入低 37%。
面对上述破碎化使用带来的问题，草场重新整合使用成为必然的趋势。不可否认，草场承包到户的政策实施有其一定的历史背景以及当时社会经济发展的需求。然而，经过 30 年的发展，当前无论从牧区的经济发展还是国家层面对草原生态服务功能的认识两方面，都出现了新的需求。与此同时，在快速城镇化背景下，牧区劳动力人口逐渐向城镇转移，使得草场整合成为必然的趋势。
然而，草场重新整合不是简单地拆除各家各户草场的围栏，回到大集体时代的资源利用方式。而是涉及草场利用制度的创新，通过转变生产经营方式实现牧区的可持续发展以及生态文明建设。
那么，草场如何整合？大体而言，当前牧区自发性的整合有两种方式：基于市场机制的草场流转；联户或合作社。
草场整合方式之一：与农区同步，当前牧区也正在推行草场资源三权分置，鼓励牧民通过经营权流转的市场机制将破碎化草场重新整合，进行规模化经营。然而，牧区生态气候以及畜牧业生产方面有其独特性，草场经营权流转对于生态、生产、生计的影响，有待进一步深入研究。
针对草场流转的影响，我们近两年在锡林郭勒盟镶黄旗进行了案例跟踪调查，调查发现：单纯依靠草场流转（租赁），没有改善草场“破碎化”使用问题。在生计方面，正常年份，牧民生计通过流转确实可以得到不同程度的提高，草场租入户（租用别人家草场的牧户）的收入高于非流转户；但是在灾害年份，租入户的生计风险显著提高，甚至入不敷出。尤其值得注意的是，在生态方面，流转草场承受更大的放牧压力，租入户无一例外地，先将所有的牲畜全部放在租来的草场上，将饲草全部吃完彻底吃光，再用自家的草场。
这个案例揭示了完全依靠市场流转的方式，并不能达到草场破碎化的重新整合的目的。因此，为了防止流转草场的过度放牧，需要政府有相应的监管和规制。
网围栏两旁—雪地里的网围栏两边布满了密密麻麻的动物脚印，人为建设的铁丝网将草原和它上面的动物天隔一方，从此再无交流。( 铁丝网挡住了动物的迁徙 )
草场整合方式之二：联户经营、合作社。尽管各级政府一直鼓励并在政策上支持合作社的建立和发展，从之前的专业合作社，到近两年的股份制合作社，但是其自我发展并不理想。目前的联户经营、合作社，大多是在政府的项目支持下，在畜牧业经营过程中面对市场环节中的合作，比如以合作社的形式统一购买饲草、或者出售牲畜等。基本上政府的扶持项目和资金结束了，合作社也就不再有实质性的合作行动。至于将破碎化草场整合使用，则几乎从来没有发生过，除了少数极个别的社区目前正处于探索初期。
合作社在整合破碎化草场中面临的问题主要是合作中如何明晰和保障个体的权利。比如，各户草场地理位置、自然条件不同，同时草场分户经营近 30 年，各户对于草场的保护投入不同，投入多的草场生态较好，而从未管护的草场则已出现极度退化。因此，如果没有一个完善的制度激励和保障，草场生态较好、面积较大的牧户很难愿意与退化严重的草场重新整合，合作使用。面对这样的问题，我们需要积极探索创新的管理制度。
与此同时，在生态治理政策方面，也需要关注破碎化草场的整合。比如草原生态补奖政策，要考虑以草场整合为目标，鼓励大面积、几户连片整体申请禁牧等。从过去两年的调查看，锡林郭勒盟的镶黄旗，已经规定，申请禁牧并领取禁牧补贴的草场必须达到连片面积不小于 5000 亩。
从长远来看，需要从根本上考虑建立和执行合适的草场承包自愿退出机制，毕竟减少牧业依赖人口是根本，也是未来牧区发展的趋势。
最后，破碎化草场的整合，不会有一个适合所有情况的、所谓“最佳模式”，需要因地制宜地进行调整。
本文作者系北京大学环境管理系教授
中国人与生物圈国家委员会委员
本文转自《人与生物圈》2021年第一期“内蒙古北方生态屏障专辑”
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