无效建设用地批文失效或撤回的实施路径探讨

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2018年6月，自然资源部下发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号，以下简称“1号文”），直指批而未供土地和闲置土地，旨在清除建设用地无效和低效供给现象。“1号文”明确规定了无效建设用地批准文件失效和申请撤回的条件，并明确无效建设用地批文失效或撤回后，相应的土地利用计划和耕地占补平衡指标及相关税费等仍然有效。同年9月，自然资源部办公厅下发了《关于批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2018〕49号），进一步明确了批而未供土地的处置细则。但该政策尚存在建设用地批文失效或撤回标准不明、相关指标规费盘活方法不清等问题。

共青城市批而未用土地情况

围绕“1号文”中“农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件”这一政策导向，笔者以江西省共青城市为例，总结了该市批而未用土地情况。

批而未用土地总体情况。共青城市2008—2018年批准新增国有建设用地39445.6亩，共涉及107个农用地转用和土地征收批次。目前，全市尚有批而未用土地14782.02亩，批而未用率37.47%，主要原因是企业投资缩减、项目流失、政府收储、规划调整以及征地拆迁难等。经逐地块问询调查，有批文调整意愿，因相关规划、政策调整，不具备供地条件且批准时间2年以上的土地共5840.82亩。

批而未用土地地类比对情况。“1号文”规定：“申请撤回用地批准文件土地现场地类与批准前一致。”通过将有批文调整意愿地块的报批地类（报批时所采用的“二调”变更数据库）与现场地类（“三调”数据库初步成果）进行比对分析得到：①若将“原报批地类为水田、果园、乔木林地，现场仍然为水田、果园、乔木林地”视为地类一致，则现场地类与批准前一致的土地面积共16.30亩；②若将“原报批地类为耕地、园地、林地，现状仍然为耕地、园地、林地”视为地类一致，则现场地类与批准前一致的土地面积共2849.76亩；③若将“原报批地类为农用地、建设用地、未利用地，现场仍为农用地，建设用地、未利用地”视为地类一致，则现场地类与批准前一致的土地面积共4373.43亩。

建设用地区位调整情况。根据《国土资源部关于严格建设用地管理  促进批而未用土地利用的通知》（国土资发〔2009〕106号）有关精神，自2010年6月起，江西省启动了建设用地区位调整工作，规定无法利用的批而未征且未破坏地表现状的土地可向省政府申请进行建设用地区位调整。自2010年以来，共青城市已实施建设用地区位调整共5541.67亩，占全省的5.83%。

相关问题分析

“1号文”规定，“申请撤回用地批准文件土地现场地类与批准前一致”，但没有明确规定具体到与哪一级地类一致。2008—2018年，共青城市有批文调整意愿且批准时间2年以上批而未用土地的面积5840.82亩，若按“原报批地类地类为水田、果园、乔木林地，现场仍然为水田、果园、乔木林地”视为地类一致，这部分土地仅16.30亩。若将地类前后一致条件定为“原报批地类为农用地、建设用地、未利用地，现场仍为农用地、建设用地、未利用地”，则现场地类与批准前一致的土地面积共4373.43亩，可大幅度提高无效建设用地批文失效或撤回的空间。

无效建设用地批文失效或撤回后，相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费的认定和使用没有明确规定。“1号文”规定，“对于失效或撤回用地批准文件的土地，相应的土地利用计划和耕地占补平衡指标以及相关税费等仍然有效，由市、县人民政府具体核算”，但没有明确盘活用地计划指标如何认定、耕地占补平衡指标如何退回、相关税费如何使用等细则，导致建设用地“增存挂钩”政策难以切实落地，一定程度上打击了地方开展此项工作的积极性。

建设用地区位调整中的调出地块在自然资源部备案系统中仍显示建设用地状态，导致调出地块难以开发利用，且调入地块无法实施无效建设用地批文失效或撤回操作。2010年以来，共青城市实施建设用地区位调整，调出地块在自然资源部建设用地备案系统中仍显示为已报批建设用地，导致调出地块难以再开发利用。而实施建设用地区位调整的调入地块多数为急调急用地块，因上述原因导致部分地块成为新的批而未用土地。

相关建议

关于现场地类与批准前一致的设置条件及盘活用地计划指标的认定。如严格按照现场地类与批准前二级地类前后一致设置条件，则可实施无效建设用地批文失效或撤回的土地面积很少。为拓宽无效建设用地批文失效或撤回的空间，建议现场地类与批准前地类按三大类前后一致设定。对于盘活用地计划指标的认定，笔者建议，若原报批土地为耕地、现状地类仍为耕地的，可认定盘活耕地计划指标和耕地占补平衡指标；若原报批土地为耕地、实际现状变为其他农用地或未利用地的，按实际现状认定盘活用地计划指标；若原报批土地为其他农用地、实际现状变为未利用地的，则按未利用地认定盘活用地计划指标。

关于盘活的用地计划指标、耕地占补平衡指标和报批规费的使用。笔者建议，盘活的建设用地计划指标由省级自然资源厅按农用地、耕地和未利用地建立台账，使用该盘活用地计划指标报批新增建设用地时，相应标注“使用盘活用地计划指标”；盘活的耕地占补平衡指标，按照耕地面积、水田、产能在纳入耕地占补平衡指标储备库后，继续用于耕地占补平衡；盘活的相关规费由省级自然资源厅按无效建设用地批准文件调整所涉地块原报批状况建立盘活规费台账，报批新增建设用地时，可使用该盘活规费相应冲抵应缴规费。

关于建设用地区位调整地块如何使用无效建设用地批文失效或撤回政策。对于部分调出地块经过5～7年后重新报批使用时，无法在备案系统中备案的情况，笔者建议自然资源部启动建设用地区位调整备案工作，所涉建设用地区位调整土地，参照无效建设用地批文失效或撤回政策执行。（作者供职于江西省自然资源厅国土资源勘测规划院）