最高法案例：在集体土地征收过程中，如何明确被诉的行政行为和具体的诉讼请求？

裁判要旨

提起行政诉讼应当要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为是一个系列行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等许多各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。以征收土地行为为对象提起行政诉讼，被诉行政行为不明确，人民法院应当向起诉人释明，要求其明确被诉行政行为，否则起诉不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项规定，依法应当裁定不予立案。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申106号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）邓建明。

委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省宁乡市人民政府。住所地：湖南省宁乡市玉潭街道金洲大道。

法定代表人付旭明，市长。

再审申请人邓建明因诉被申请人湖南省宁乡市人民政府（原湖南省宁乡县人民政府，以下简称宁乡市政府）集体土地征收一案，不服湖南省高级人民法院作出的（2017）湘行终195号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对进行审查。案件现已审查终结。

邓建明申请再审称：1.一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。再审申请人的诉讼请求明确，即请求确认宁乡市政府征收行为无效等五项请求，起诉的是宁乡市政府组织实施征收环节，并未起诉湖南省人民政府，一、二审不应裁定驳回起诉。2.一、二审程序违法。一审中止审理，导致超过法定期限，二审法院未开庭审理。请求再审本案，撤销一、二审裁定，判决支持再审申请人的五项诉讼请求或指令外省法院审理，并对宁乡市政府宁发[2013]6号《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》（以下简称6号文）进行合法性审查。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为是一个系列行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等许多各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。以征收土地行为为对象提起行政诉讼，被诉行政行为不明确，人民法院应当向起诉人释明，要求其明确被诉行政行为，否则起诉不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项规定，依法应当裁定不予立案。本案中，关于邓建明提出请求确认宁乡市政府征收其房屋、宅基地等财产无效并要求赔偿损失的诉讼请求，属于典型的被诉行政行为不明确情形。关于邓建明提出对宁乡市政府6号文进行附带性审查的诉讼请求，因其本案的确认违法请求不符合受理条件，该附带性审查请求亦不符合受理条件。邓建明经一审法院释明后仍不修改诉讼请求，一、二审法院裁定驳回其起诉，并无不当。

关于邓建明提出二审未开庭审理系程序违法的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。本案中，二审法院询问邓建明后认为不需要开庭审理，并不违反法律规定。关于邓建明提出一审超审限的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（五）项规定，当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的。可见，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，才构成再审的充分理由。邓建明仅以审判程序违法为由申请再审，理由不能成立。

综上，邓建明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回邓建明的再审申请。

审判长　　杨志华

审判员　　熊俊勇

审判员　　刘艾涛

二〇一九年一月三十一日

法官助理寇秉辉

书记员陈钿

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