出租未经规划许可的集体建设用地上房屋,租赁合同是否有效?(附相反裁判观点)|民商事裁判规则
出租未经规划许可的集体建设用地上房屋，租赁合同无效
👉作者：唐青林 李舒 李斌 (北京云亭律师事务所)
阅读提示：出租乡规划区内的集体建设用地上房屋，而该房屋未取得建设工程规划许可证的（证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的），租赁合同是否有效？这是本书作者在案件办理中遇到的一个法律问题，经我们全面检索法律及梳理案例，发现实践中对这一问题存在不同的认识，即使同为北京地区的法院，在不同案件中的裁判观点都有所不同：
一种观点认为，参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”，因此应判决该类租赁合同无效。
另一种观点认为，乡规划区内的房屋租赁合同，仅是参照适用上述司法解释的规定，不应以是否取得建设工程规划许可证作为判断集体建设用地租赁合同效力的标准，而应根据《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第5条的规定，“但租赁合同出租农村集体建设用地的，可以认定租赁合同有效”，确认该类合同有效。
本书作者赞同上述第一种观点，认为该类合同应属无效。具体裁判观点的梳理及分析详见本文正文部分。
出租未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的集体建设用地上房屋，租赁合同无效。
一、2011年1月16日，董占奎与京西卫士公司签订《租赁合同》：董占奎将位于北京市房山区的一处三层房屋共1000平方米房屋租给乙方使用；租赁期限自2011年2月28日起至2021年2月27日止。
二、后，董占奎向房山区法院提起诉讼，要求解除《租赁合同》。京西卫士公司提起反诉，要求确认《租赁合同》无效。
三、法院在审理中查明，案涉房屋系在集体建设用地上房屋，原有房屋为二层，董占奎对原有房屋增建了一层后形成了三层房屋，但改造后的房屋一直未办理建设工程规划许可证。
四、本案由房山区法院一审、北京二中院二审，均判决解除案涉《租赁合同》。
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。本案中，虽然董占奎出租的涉案房屋原先具有规划审批手续，但房屋建成后，因拆迁进行过改建，加建了三层房屋，故应当重新办理涉案房屋的建设工程规划许可证等审批手续。因董占奎一直仍未重新办理取得涉案房屋的建设工程规划许可证，案涉《租赁合同》属无效合同。
一、出租乡规划区内的集体建设用地上房屋，而该房屋未取得建设工程规划许可证的（证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的），租赁合同是否有效？实践中对这一问题存在不同的认识，即使同为北京地区的法院，在不同案件中的裁判观点都有所不同（详见本文延伸阅读部分）。
二、本书作者同意本文所引用的案例中法院的观点，认为应参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，判决该类租赁合同无效。而不应根据《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第5条的规定，确认该类合同有效，理由如下：
1、《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第5条仅规定，“但租赁合同出租农村集体建设用地的，可以认定租赁合同有效”，所谓“可以”而非“应当”，说明对于这类问题还需要具体情况具体分析。结合本条规定的前文“当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效”可以看出，该规定旨在强调，出租一般的集体土地用于非农业建设与出租农村集体建设用地不同，前者如未经审批则必然无效，后者则“可以”有效。之所以出租农村集体建设用地不是必然无效，是因为不涉及到农用地转非农业建设用地的问题；但是否有效，仍不能一概而论，而需要取决于出租的该房屋是否经过了规划许可。
2、《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条明确规定：乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。但法律另有规定的，适用其规定。而关于出租未经规划许可的房屋问题，《土地管理法》等法律并未就乡、村庄规划区内的租赁问题作出与城镇规划区内的房屋租赁问题不同的规定。恰恰相反，无论是《土地管理法》还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都特别强调集体土地（包括集团建设用地）的出租应当以符合规划为前提。据此，本情况下仍应适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，以是否取得建设工程规划许可证（以及是否按照建设工程规划许可证的规定建设）的房屋，作为判断该类租赁合同效力的标准。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》
第一条 本解释所称城镇房屋，是指城市、镇规划区内的房屋。
乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。但法律另有规定的，适用其规定。
当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释。
第二条 出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。
《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》
5、 集体土地租赁合同的效力如何认定？
当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效。但租赁合同出租农村集体建设用地的，可以认定租赁合同有效。
本院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。本案中，虽然董占奎出租的涉案房屋原先具有规划审批手续，但房屋建成后，因拆迁进行过改建，加建了三层房屋，故应当重新办理涉案房屋的建设工程规划许可证等审批手续。现董占奎至今仍未重新办理取得涉案房屋的建设工程规划许可证，因此，董占奎与京西卫士公司签订的《租赁合同》及补充协议均属无效合同。
北京市第二中级人民法院，北京京西卫士安全防范技术服务有限公司等与董占奎租赁合同纠纷二审民事判决书，（2018）京02民终1762号
出租乡规划区内的集体建设用地上房屋，而该房屋未取得建设工程规划许可证的（证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的），租赁合同是否有效？实践中对这一问题存在不同的认识，即使同为北京地区的法院，在不同案件中的裁判观点都有所不同：
一、认为出租未经规划许可的集体建设用地上房屋，租赁合同无效的案例
案例1：北京市顺义区人民法院审理的北京海洪月琴贸易货栈与赵艳峰租赁合同纠纷一审民事判决书【2018京0113民初4967号】认为，“经查，涉诉房屋为二层楼房，位于顺义区×××镇×××村，2002年，月琴货栈从×××村村委会处承租该村的22.4亩土地，土地性质为集体建设用地，租期从2002年至2052年，后张月琴在涉诉土地上建造二层楼房、平房、厂旁等，建房时没有办理规划审批手续，涉诉房屋位于22.4亩土地范围内，22.4亩土地未提交使用权手续，地上物未提交产权手续……出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。截止本案法庭辩论终结前，月琴货栈不能提供证据证明涉诉土地上的房屋具有相应的建设规划及审批手续，月琴货栈就涉诉房屋与赵艳峰签订的《房屋租赁协议书》应属无效。”
案例2：北京市大兴区人民法院审理的北京聚瀛森科技有限公司与北京北方鑫源电碳制品有限责任公司租赁合同纠纷一审民事判决书【（2017）京0115民初11274号】认为，“本院到大兴区瀛海镇镇政府规划科调取了相关文件。相关批复文件显示，关于瀛海镇农村集体经营性建设用地入市试点项目的规划实施方案，以及瀛海镇集体建设用地局部地块控制性详细规划已经北京市规划和国土资源管理委员会批复和原则同意。经咨询，瀛海镇规划科答复，涉案租赁合同所在地块位于规划实施方案的控规详图范围内……聚瀛森公司在与兴创公司签订《土地租赁合同》后，自行建造房屋，并以该房屋作为标的物与鑫源公司签订合同，故该合同的性质应属于房屋租赁合同。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。涉案租赁合同中的房屋并未取得建设工程规划许可证，且在本案法庭辩论终结前仍未取得批准手续，故双方签订的合同为无效合同。”
案例3：北京市顺义区人民法院审理的北京盛天宏瑞商贸有限公司与北京宝华泰丰钢结构有限公司房屋租赁合同纠纷一审民事判决书【（2014）顺民初字第11411号】认为，“被告宝华泰丰公司与原告盛天宏瑞公司于2014年3月18日签订了《厂房租赁合同》，约定由被告宝华泰丰公司将位于北京市顺义区的厂房出租给原告盛天宏瑞公司使用。但被告宝华泰丰公司未提交证据证实其出租给原告盛天宏瑞公司的房屋已经取得建设工程规划许可证，故依照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，被告宝华泰丰公司与原告盛天宏瑞公司之间签订的《厂房租赁合同》应属无效。”
案例4：北京市大兴区人民法院审理的邵双平与北京诚勤道和木业有限公司租赁合同纠纷一审民事判决书【（2014）大民初字第6394号】认为，“违反法律、行政法规强制性规定的合同为无效合同。本案中，原告邵双平从××村合作社处承租该村中节地西四排的20亩集体土地，在未取得用地规划许可证及建设规划许可证等相关审批手续的情况下在该土地建设大面积厂房，并将部分厂房（占地9.2亩，建筑面积4400平方米）出租给被告诚勤道和公司，违反了相关法律强制性规定，双方的租赁合同应属无效。之后，原告邵双平的哥哥邵双成代表邵双平于2013年7月25日与被告诚勤道和公司签订协议书，该协议书中约定，由被告继续承租上述所租厂房中的南院部分（××区××镇××地××街××号××号院），并将租金降为每年225000元。该协议书中的租赁合同部分，因承租了未取得用地规划许可证及建设规划许可证等相关审批手续的厂房，违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效。”
二、对于出租乡、村庄规划区内的未经规划许可的集体建设用地上房屋，是否应当适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的问题，实践中亦有不同观点。案例5中认为可以适用，并据此认定租赁合同无效；案例6、案例7中认为不必然适用，并根据《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第5条的规定，“但租赁合同出租农村集体建设用地的，可以认定租赁合同有效”，确认该类合同有效。
案例5：北京市第三中级人民法院审理的中工美工艺美术文化公司与北京元丰中汇商贸有限责任公司租赁合同纠纷二审民事判决书【（2015）三中民终字第03002号】认为：对于合同的效力，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款的规定“乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理。但法律另有规定的，适用其规定”。该解释明确说明乡、村庄的房屋也可以参照本解释处理，故原审法院参照该解释的规定，认定双方合同的效力，不违反法律规定。故中工美公司上诉认为原审法院对合同效力认定错误的意见，本院不予采纳。
案例6：北京市朝阳区人民法院审理的黄兰与北京北苑星华综合市场有限公司租赁合同纠纷一审民事判决书【（2016）京0105民初47510号】认为，“原告主张因涉诉房屋未取得建设工程规划许可证等相关规划手续建设的房屋致双方签订的招商合同为无效合同。依据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》规定,乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可以参照本解释处理，但法律另有规定的，适用其规定。出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。首先，以现查明的事实，涉案租赁合同标的物属乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷，可以参照适用该解释，不是绝对适用”。
案例7：北京市朝阳区人民法院审理的北京华野金都建筑造型艺术设计有限公司房屋租赁合同纠纷一审民事判决书【（2018）京0105民初61409号】认为：关于涉租场地，东方环宇公司表示涉租场地位系朝阳区来广营乡集体建设用地，由其与来广营乡政府合作经营，部分出租、部分经营，依法办理工商登记注册并缴纳相应税费。涉租场地地上物建设没有取得规划许可手续，是因为集体土地规划手续不健全，但不影响租赁标的物出租的合法性。就此，东方环宇公司称涉案场地在2002年-2003年左右由其建设，并提交《经济协作合同书》、北京市朝阳区来广营乡人民政府《证明》（内容为：坐落在北京市朝阳区来广营西路518号其归属权为北京市朝阳区来广营乡农工实业总公司所有。产权证正在申办之中）、北京市朝阳来广营农工商实业总公司《委托物业管理证明》（内容为：我单位同意将我单位所属位于北京市朝阳区来广营西路518号2980平方米的房屋委托拟成立的北京东×××，期限自2002年11月1日起至2005年10月31日止，在委托期限内，我单位同意以委托单位的名义对外出租委托管理的房屋）、电子缴税付款凭证等为证……当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效；但租赁合同出租农村集体建设用地的，可以认定租赁合同有效。本案中，涉租场地属农村集体建设用地，经来广营乡政府同意建设房屋，结合《经济协作合同书》、《证明》及被告陈述，可以认定涉案场地于2002年-2003年期间建设，且当地工商行政管理部门核准涉租场地为经营场所并办理营业执照。故此，涉租场地应系合法出租标的物。华野建筑公司与东方环宇公司签订之《房屋租赁合同》系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，应当遵守。华野建筑公司要求确认《房屋租赁合同》无效依据不足，本院不予支持。
（本文责任编辑:张德荣）