最高检苗生明解读“少捕慎诉慎押”刑事司法政策
来源：
本文节选自
2021年《人民检察》第15期
问题一：
如何理解少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵及价值功能？
苗生明：
少捕慎诉慎押是党和国家确立的刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，是继认罪认罚从宽制度之后确立的一项重大的刑事司法政策。少捕慎诉慎押是指对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审；依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用；加强对羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押；对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恶等重罪案件以及犯罪情节虽较轻，但情节恶劣、拒不认罪的案件体现当严则严，该捕即捕，依法追诉，从重打击。这一政策还要求在惩罚犯罪的前提下，加强人权司法保障，减少社会对抗，促进社会和谐。
确立少捕慎诉慎押刑事司法政策有着深刻的时代背景、实践基础。改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降。根据2020年最高人民检察院工作报告，重罪案件从1999年16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%。与之相对应，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。此外，信息犯罪、环境犯罪等行政犯涉及罪名越来越广、涉罪人数越来越多。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是势所必然。同时，刑事诉讼模式的深刻转型也对强制措施体系变革提出了要求。以认罪认罚从宽制度为代表的一系列新的刑事司法制度出台，推动刑事诉讼结构、控诉方式深刻转变。目前认罪认罚从宽制度适用率已稳定保持在80%以上，上诉率不足4%，远远低于不认罪认罚案件，已经成为刑事案件的主要诉讼模式。认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，大多无逮捕羁押的必要，减少审前羁押具有可行性。以往公众只关注被羁押人员有罪还是无罪，“构成犯罪即捕”被视为理所应当。随着法治理念与权利意识明显增强，公众普遍希望刑事案件以更文明、更有利于人权保障的方式办理，羁押是否合理、必要，愈加受到关注。回应人民群众新需求，近年来我国司法机关逐步重视强制措施适用的规范化，提出了少捕慎捕等司法理念。通过严格控制逮捕、推动羁押必要性审查等方式减少不必要羁押，审前羁押率从2000年96.8%下降到2019年的63.3%。客观地看，审前羁押率虽有大幅下降，但总体占比仍较高，已不能适应新的社会形势与法治建设目标。在这一背景下，确立少捕慎诉慎押刑事司法政策正当其时，是司法机关践行以人民为中心、全面依法治国、回应经济社会发展需要的重大举措，是司法履职助推国家治理能力现代化的具体体现，也是对长期以来刑事诉讼过度依赖逮捕羁押、强制措施功能异化的适时纠偏。
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的功能作用体现在：一是有利于强化人权司法保障。尽可能减少审前对人身自由的剥夺，避免羁押强制措施的滥用、误用，是强制措施适用中保障人权原则的具体体现。二是有利于促进社会和谐。逮捕羁押的泛化，容易激化对抗情绪，影响对犯罪嫌疑人、被告人的教育、改造，而减少逮捕羁押，体现司法宽和、谦抑，释放司法善意，有助于修复被犯罪破坏的社会关系，帮助犯罪嫌疑人、被告人复归社会。三是有利于节约司法资源。羁押需要场地、人员、设备等各方面大量资源投入，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值也是羁押隐形的成本，与羁押相关的“以捕代侦”“久押不决”更是对司法资源的浪费。因此，减少逮捕羁押就是节约司法资源、减少社会负担。
问题二：
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策面临哪些难题?
长期以来，我国刑事犯罪的逮捕羁押普遍化、常态化等问题比较突出。一是强制措施适用不平衡，过度依赖羁押强制措施。本应优先适用的取保候审、监视居住等非羁押强制措施适用比例不高，大量案件在羁押状态下推动，羁押候审仍是刑事诉讼的常态。二是逮捕羁押案件中轻罪案件占比高，羁押后判轻刑率高。对可能判处较轻刑罚、没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人适用羁押强制措施，背离了强制措施制度初衷，也不符合宽严相济刑事政策的要求。三是羁押时间缺少节制，“一押到底”“关多久判多久”等不合理现象仍不同程度地存在，甚至羁押“绑架”起诉、定罪、量刑，影响司法公正。
近年来，司法机关努力推动减少逮捕羁押，取得了一定成效，但还存在一些亟待解决的问题。一是司法机关、司法人员尚未形成统一认识。“重实体轻程序”“重打击轻保护”的传统观念仍有市场，长期形成的羁押办案的路径依赖仍未破除。二是强制措施制度设计不够完善。社会危险性判断缺乏客观确定标准，取保候审、监视居住适用标准模糊等因素造成实践中逮捕羁押大量适用。三是非羁押强制措施运行状况不佳。取保候审保证方式约束力不强、对被取保候审人有效监管措施不足、违反取保候审规定惩戒力度不够等问题，使得非羁押强制措施难以满足保障诉讼的需要。四是社会公众对逮捕羁押还存在一定认识误区。因长期司法实践的惯性和法治普及的不足，群众往往把“捕与不捕”当作“罪与非罪”的象征，取保候审往往被误解为“没事了”。被害人及其家属认为不捕就是司法不公，甚至申诉上访。这给司法机关适用取保候审措施带来了无形压力。
苗生明：
长期以来，我国刑事犯罪的逮捕羁押普遍化、常态化等问题比较突出。一是强制措施适用不平衡，过度依赖羁押强制措施。本应优先适用的取保候审、监视居住等非羁押强制措施适用比例不高，大量案件在羁押状态下推动，羁押候审仍是刑事诉讼的常态。二是逮捕羁押案件中轻罪案件占比高，羁押后判轻刑率高。对可能判处较轻刑罚、没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人适用羁押强制措施，背离了强制措施制度初衷，也不符合宽严相济刑事政策的要求。三是羁押时间缺少节制，“一押到底”“关多久判多久”等不合理现象仍不同程度地存在，甚至羁押“绑架”起诉、定罪、量刑，影响司法公正。
近年来，司法机关努力推动减少逮捕羁押，取得了一定成效，但还存在一些亟待解决的问题。一是司法机关、司法人员尚未形成统一认识。“重实体轻程序”“重打击轻保护”的传统观念仍有市场，长期形成的羁押办案的路径依赖仍未破除。二是强制措施制度设计不够完善。社会危险性判断缺乏客观确定标准，取保候审、监视居住适用标准模糊等因素造成实践中逮捕羁押大量适用。三是非羁押强制措施运行状况不佳。取保候审保证方式约束力不强、对被取保候审人有效监管措施不足、违反取保候审规定惩戒力度不够等问题，使得非羁押强制措施难以满足保障诉讼的需要。四是社会公众对逮捕羁押还存在一定认识误区。因长期司法实践的惯性和法治普及的不足，群众往往把“捕与不捕”当作“罪与非罪”的象征，取保候审往往被误解为“没事了”。被害人及其家属认为不捕就是司法不公，甚至申诉上访。这给司法机关适用取保候审措施带来了无形压力。
问题三：
如何把握少捕慎诉慎押刑事司法政策的案件适用范围？
苗生明：
少捕慎诉慎押绝不是不捕不诉不押，不能搞“一刀切”。落实这项政策重要的一点就是区分情况、区别对待，体现宽严相济要求，既保证打击犯罪的力度、效率，又最大限度保障人权、减少社会对立面。从政策定位和案件特点出发，实践中，以下几类案件应成为适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的重点：一是轻微犯罪案件。在犯罪嫌疑人、被告人可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件中，除有证据证明犯罪嫌疑人、被告人人身危险性较大的外，原则上不适用逮捕。二是罪行较轻的案件，如可能判处三年有期徒刑以上刑罚但系过失犯罪，初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯等，应当慎用逮捕。三是犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的案件，应当将认罪认罚情节作为社会危险性审查判断的重要考量因素，慎重把握逮捕的必要性。四是对于对未成年人、老年人、在校学生等犯罪嫌疑人，不予羁押不致产生社会危险且更符合社会公共利益的案件，能不捕的尽量不捕。当然，政策导向不能取代个案裁量。对上述案件中的犯罪嫌疑人、被告人是否逮捕羁押不能一概而论，还是要综合审查是否具有社会危险性而作出决定。比如，上述人员犯罪，罪行较轻、没有社会危险性的，可不予逮捕，但如果犯罪后为逃避惩罚隐匿罪证、串通他人影响司法、妨害诉讼的，该捕的还是要捕。同时，需要强调的是，对于恐怖活动、涉黑涉恶等严重危害国家安全、公共安全的犯罪，故意杀人、强奸、绑架等严重暴力犯罪等，应依法从严追诉、从重打击。
问题四：
如何创新落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的工作机制？
苗生明：
落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，降低审前羁押率，减少逮捕羁押是一项长期的系统工程，涉及刑事诉讼各个环节，需要公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关在统一司法尺度、优化程序衔接等多方面强化部门协作，形成工作合力。从检察机关自身看，应当着重抓好两方面工作：一方面，要进一步发挥好审查逮捕的把关作用，优化审查逮捕办案模式，细化逮捕适用标准，建立社会危险性证明程序机制和量化评估机制，严格控制逮捕羁押。同时，健全逮捕说理机制，加强对不同类型案件社会危险性标准的归类总结，强化刑罚要件、社会危险性要件的指引、规范功能，推动对有争议案件的公开听证审查，通过审查逮捕履职办案倒逼侦查机关审慎适用羁押强制措施。另一方面，要强化羁押必要性审查，建立对羁押必要性的定期审查制度，统一羁押必要性审查标准，加强对羁押持续时间、延长侦查羁押期限和重新计算羁押期限的规范，及时变更、撤销不必要的羁押。
当前，检察机关正在开展的羁押必要性审查专项活动，着力解决实践中存在的轻罪案件羁押率过高、“构成犯罪即捕”“以捕代侦”“一押到底”等突出问题。以此次专项活动为契机，要健全完善羁押必要性审查工作机制，着力推动羁押必要性审查的实质化、规范化、常态化、长效化运作。具体包括：一是合理设置审查范围，协调好重点审查与全面审查、依职权审查与依申请审查、定期审查与不定期审查的关系。二是明确审查标准，坚持以法定逮捕条件、延长侦查羁押期限条件、重新计算侦查羁押期限条件为羁押必要性审查的基本判断标准，进行实质审查。三是细化审查内容，以逮捕时所依据的事实、证据条件、社会危险性情形是否发生重大变化，羁押期间是否出现和解、认罪认罚等新情况，犯罪嫌疑人、被告人有无不适宜羁押的疾病或特殊情形为重点，全面审查判断是否有必要继续羁押。四是优化审查方式，注重听取当事人意见，用好公开审查、羁押听证，变革传统的单方审、书面审、封闭审，强化司法审查属性。五是加强沟通协调，强化释法说理，提升变更、撤销强制措施建议的可接受性。
问题五：
如何完善少捕慎诉慎押刑事司法政策的相关法律规定，充分发挥其社会治理效能？
苗生明：
我国刑事诉讼法确立的强制措施制度总体上是有效的，在保障社会稳定发展、依法惩治犯罪方面发挥了重要作用。但也存在取保候审保证方式单一，强制措施决定、执行、变更、撤销规定缺乏可操作性等问题。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，减少逮捕羁押离不开法律规定的完善。现阶段可从以下角度推动完善立法：一是完善审查逮捕规定，细化社会危险性条件，增加社会危险性判断标准、证据规格等。二是完善非羁押强制措施体系，在取保候审中增加单位保、多人保、具结保、多形式财产保等保证方式，提升保证方式的适应性、约束力；增加数字监控、接受观护教育、定期到司法机关报到等被取保候审人义务，强化非羁押强制措施执行力度；明确规定犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定从重量刑，保证人怠于履行职责的法律责任，提升脱保惩戒力度。三是强化检察监督与权利救济，要加强检察机关对强制措施决定和执行是否合法进行监督的规定，增加犯罪嫌疑人、被告人的权利救济条款，强化权力制约、监督，避免滥用强制措施。
刑事诉讼活动追求的不应仅仅是法治，更应是一种善治。适用强制措施本身不是目的，更重要的是通过依法、合理、规范适用强制措施，平衡打击犯罪与保障人权，发挥司法职能助推国家治理体系和治理能力现代化，以良法促善治。因此，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的效果最终要靠实实在在的社会治理成效和群众满意度来检验。在这方面，司法机关还有很多工作要做。首先，要强化政策协调。注重少捕慎诉慎押刑事司法政策与宽严相济刑事政策、认罪认罚从宽制度的衔接，处理好实体与程序两个从宽维度的关系，兼顾实体正义、程序正义，在尽可能减少逮捕羁押的前提下保证打击犯罪有力，维护社会秩序，使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续。其次，要注重矛盾化解。在严格控制逮捕羁押的同时，完善多元化矛盾纠纷解决机制，能动司法，促成和解、调解，用足用好司法救助，真正发挥少捕慎诉慎押刑事司法政策在深化诉源治理、释放司法善意、修复社会关系、促进社会和谐方面的作用，实现犯罪治理从依赖单一羁押手段向多种手段综合运用的转变。再次，要积极参与社会治理。在对大多数轻微犯罪轻缓处理的同时，更加注重通过办案发现社会治理中的普遍性、倾向性、苗头性问题，有针对性地提出治理对策和建议，将打击犯罪与预防犯罪相结合，提高治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，最终实现“捕人少，治安好”的社会治理目标。