生产建设项目水土保持存在的问题及对策
本期期刊速读内容来自《中国资源综合利用》杂志2020年第10月的文章《生产建设项目水土保持存在的问题及对策解析——以南京市江宁区为例》，作者王逸然，林洁，章二子，金秋。
王逸然（1994-），男，江苏南京人，助理工程师，主要从事水土保持、农村水利工程管理与研究工作。
水土保持是保障流域安全、促进社会经济进步的重要工作内容。依法依规强化生产建设项目水土保持的事中和事后监管，是贯彻落实水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”的举措，也是新时期生态文明建设的需求。
本研究以南京市江宁区建设项目水土保持为实例，分析存在的问题，提出监管对策，以期为类似流域和城市水土保持工作提供有益参考。
正文
水土保持是土地治理、江河管理的重要工作内容，是经济进步和社会发展的保障。国务院将水土保持列入我国需要长期坚持的基本国策之一。进行流域水土保持综合治理，增加植被覆盖，有助于提升堤防调蓄和防洪能力，有效改善生态环境和农业发展的基础条件，减少灾害，促进农民增收。
目前，国内外水土保持均进行了大量基础研究和工程建设，取得了突出的成绩。本研究以南京市江宁区建设项目水土保持为实例，探讨监测方法和技术，分析建设项目水土保持中存在的问题，提出相应的监管对策，以期为类似流域和城市水土保持工作提供理论和实践依据。
1 项目概况
1.1 项目区基本条件
项目于2018年开展，项目区位于南京江宁。江宁区地质条件十分复杂。常见地貌有低山、丘陵、岗地、平原和盆地，其中丘陵岗地面积最大。地势南北高而中间低，形同“马鞍”。江宁区属亚热带季风气候区，四季分明，雨水充沛，光能资源充足。根据1952-2016年南京东山水文站资料，列出项目区气象特征值，如表1所示。
表1 项目区气象要素特征值
江宁区境内河道主要有秦淮河和长江干流两大水系。秦淮河为区域境内最长的河流，位于江宁区中部，纵贯南北，经南京市雨花台区入江，支流密布，灌溉江宁区一半以上的农田。
境内西部濒临长江，江岸线长为22.5km，水面面积为3667hm2。流入长江的主要干流有便民河、九乡河、七乡河、江宁河、牧龙河、铜井河等。
江宁区秦淮河段主要支流有汤水河、索墅河、解溪河、云台山河、牛首山河，总长共计167.8km。境内主要湖泊有百家湖、杨柳湖、西湖、白鹭湖、南山湖、甘泉湖等。
江宁区土壤类型主要有水稻土、潮土、红壤、紫色土、黄棕壤等，成土母质有紫色砂质岩、第四纪红黏土、红砂岩、千枚岩及河流冲积物等。地带性土壤主要是红壤、黄棕壤，非地带性土壤有潮土及水稻土。植被类型区属亚热带常绿阔叶林，江宁区植被类型区属亚热带常绿阔叶林，境内常绿阔叶树种有冬青、香樟、石楠等。
1.2 项目区水土保持历史和现状
根据《江苏省水土保持规划》，江宁区的秣陵街道、麒麟街道、东山街道、湖熟街道、淳化街道、江宁街道属于江苏省省级水土流失重点预防区；谷里街道、横溪街道、禄口街道、汤山街道属于江苏省省级水土流失重点治理区。
根据《南京市水土保持规划》和南京市1997-2015年水土流失定量监测，1997-2000年江宁区四年平均轻度以上水土流失面积为363.44km2，年平均水土流失量为102.43万t；
2001-2010年江宁区十年平均轻度以上水土流失面积为287.53km2，水土流失量为80.10万t，与1997-2000年平均值相比，水土流失面积减少20.9%，水土流失量减少21.8%；
2011-2015年江宁区五年平均轻度以上水土流失面积为183.84km2，水土流失量为65.26万t，与2001-2010年的平均值相比较，水土流失面积减少36.1%，水土流失量减少18.5%，水土流失治理成效显著。
项目区历史水土流失监测情况如表2、表3所示。
江宁区近年来主要开展以蓄水保土和涵养水源为主的植树造林、水美乡村建设、小流域综合治理，特别是近几年来，配套制定了一系列的规范性文件。
建立健全水土保持监督执法体系，强化监督管理，使全区的水土保持工作步入法制化、正规化、常态化，在水土保持方面取得了较大成效。
江宁区政府下决心关闭了大部分采石宕口，禁止开山采石，使长期以来人为破坏水土生态环境现象得到了根本性遏制；
建设水美乡村和绿化荒山，水环境有明显改善，绿化面积有了较大增加；
进一步深化水土保持小流域综合治理，并向生态清洁型小流域建设转变；
加强水土保持监督管理，促进生产建设水土保持方案编制逐步实现常态化，各种开发生产建设活动中人为因素造成的水土流失有所减少。
2 存在的问题
当前，江宁区水土保持已取得了不少进展，但仍存在一定问题。项目以实地量测为主，场地巡查为辅，通过综合采用资料收集、无人机遥测和现场调查等技术手段，了解项目区扰动土地情况、弃土（石、渣）情况监测、水土流失情况和水土保持措施落实情况。
四项监测内容具体如下：
一是项目区扰动土地情况，监测内容包括扰动范围是否超出批复的用地红线范围；
二是弃土（石、渣）情况监测，监测内容包括弃土（石、渣）量及其堆高、堆放位置、拦挡苫盖措施是否符合批复的水土保持方案及相关规范的要求；
三是水土流失情况监测，监测内容包括对下游和周边地区造成的危害及趋势等；
四是水土保持措施落实情况，监测内容包括工程措施、植物措施和临时措施的类型、位置、完好程度、运行情况、拦渣保土效果等。
房地产工程项目、加工制造类项目、信息产业类项目、工业园区类项目和其他城建类项目这5个类型生产建设项目中，房地产开发建设项目存在的问题较多，部分开发商和施工方水土保持防治意识较为淡薄，现场水土流失防治不到位，大多数房地产开发建设项目存在水土保持工作不到位的问题。
水土保持动态监测过程中一共发现了18类问题，分别为洗车平台需要维护、排水沟不符合要求（长度、尺寸等）、苫盖不到位、排水沟淤积、沉沙池淤积、沉沙池数量不达标、场地积水、无排水管网、无临时排水沟、无临时沉沙池、堆土超过3m、堆土四周无拦挡、排水、沉沙池防护、土石方未及时清运、场地内积水不经过沉沙池直接排到场地外、沉砂池破坏、未经过验收投产使用等。部分不到位情况如图1所示。
图1 房地产开发项目存在的问题
3 对策解析
本研究针对上述问题，从监管角度提出如下对策。
3.1 查找短板，强化规划规范引领
动态监查过程中发现了建设项目水土保持工作存在明显短板。针对问题，应当强化规划规范引领作用。同时，街道和园区开展环保规划编制，形成完善的区街两级生态规划和规范体系。
3.2 积极行动，开展综合治理
对于发现的问题，立即行动，开展治理工作。
对水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，提出限期整改要求，对逾期不补办手续、不限期清理的，根据违法情节及程度给予相应处罚。
3.3 加强宣传，提升能力建设
充分利用电台、文艺晚会、公共交通、宣传条幅等开展形式多样的宣传活动，不断增强广大干部群众和社会各界的水土保持意识和法治观念，为开展水土保持工作营造良好的社会氛围；结合“世界水日”“中国水周”，加强水土保持监督管理能力建设宣传。
同时，邀请专家解读《中华人民共和国水土保持法》的具体内容，使从业人员对其立法精神有更为准确的把握，这对实际工作中正确贯彻实施法律势必有巨大帮助。
3.4 规范运作，提高监管水平
生产建设性项目水土保持方案审批及监督管理上，努力做到四个统一、一个联合。
水土保持方案统一办理，按工程规模大小分设专家简易评审、专家会议评审两种评审程序，现场对水土保持方案的受理、审查、批复、送达做出明确规定。
二是统一收缴。
水土保持补偿费统一由区行政审批局代收缴，统一进财政专户，纳入预算管理，用于水土保持工程建设。
三是统一委托。
生产建设项目水土保持审批量大，水土保持人员和专业技术跟不上要求，因此委托专业第三方进行技术支撑和监管。对于已批复的水土保持行政许可项目，督促业主实行定期报告，进行事前、事中、事后监督、检查、指导和服务。
四是统一公开。
生产建设项目报备统一在区政府网站公示。
五是一个联合。
成立水土保持联合执法小组，以此为轴线，将水行政执法贯穿生产建设性项目水土保持监管全过程。
已批复项目事中、事后可能存在违法违规事项，每年定期专项执法检查，检查小组人员可以来自水政大队、农水科、基层水务站，可以引入水土保持专家、第三方监管技术人员，方式有定向选择和随机抽取，若发现问题，则现场给整改通知；对于未批先建项目，加强与规划、住建、市政、自然资源等部门联动，主动发现问题，主动执法。