责任实现视角下PPP项目成功or失败之谈

1.PPP项目成功的关键要素

PPP项目的成功因素有很多,但关键要素是公私双方之间的信任、责任与合作,即在 PPP 项目中公私双方能否做到相互信任、相互履责和相互合作。

首先,成功 PPP 项目的开展过程中, 公私双方相互信任,双方共同制定科学的项目实施方案,严格遵守契约精神,规制好各种风险并签订项目合同,使项目运转过程中能够有章可循、有据可查,从而建立牢固的平等合作伙伴关系。

其次,公私双方需要相互履责。PPP项目中的责任是相互的,无论是政府方还是社会资本方都需要承担相应的责任。在 PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交各个阶段内,明确公私双方的责任,使其切实履行责任,并对失责行为进行严格问责。

最后,互帮互助非常重要。公私双方将各自的前期准备工作做到扎实到位, 在项目运行阶段彼此帮助,畅通信息渠道,增加双方的沟通交流,在项目实施过程中发现问题能够 及时处理,可能避免损失。此外还可以吸纳外部社会力量参与到项目中来。在项目的识别和准备阶段就积极地宣传教导,及时公开项目信息,自觉接受公众监督和回应公众意见。如果 PPP项目中的公私双方都能重视社会效益, 有序扩大公众参与,那么项目就容易得到社会公众的理解和支持，提高 PPP项目的成功率。

2.PPP项目失败的关键致因

(1)权责边界模糊,公私双方归责困难

一般失败 PPP 项目中,均存在责权关系不明、边界模糊的问题,导致项目追责问责艰难。在我国现有的法律框架下,PPP项目主要涉及合同法、政府采购法、招投标法以及民法等,这些法律法规内容较为分散,它们的适用范围有限且责任划分标准不一,导致PPP责任主体的权责关系模糊不清、难以均衡。从理论上来说,责任边界越是模糊,责任主体对具体责任履行情况的解释 和争辩空间也就越大,导致责任被推脱或逃脱的概率变大。现实环境下政府行政权力过大,又缺乏相关的 PPP条例和法规的约束,公私双方很难处于真正平等的合作地位。PPP 模式应是一种建立在平等合作和契约精神的基础上,由公私双方发挥其各自禀赋的优势,并遵照法律签订合同实施建设的项目模式。

(2)监管考核缺位,责任难以精准落实

首先是项目质量考核主体不当,缺乏第三方机构参与,考核是由实施机构或者是政府的财政部门等实施,出现了财政部门既是付款主体又是考核主体,造成了项目考核评价的结果缺乏公信力。其次是考核目标模糊,未严格按照项目合同,注重项目质量。再则绩效监测的指标、方法和方式不恰当,如绩效指标的设置不科学、与项目质量挂钩度不强,考核方式单一。最后是考核标准不统一,监测结果运用存在问题,导致考核的结果未能与项目的资金支付严格挂钩。PPP项目的监管和考核是 PPP 问责机制中不可或缺的一部分,现有的监管和考核程序亟待完善。一方面是因为 PPP 项目缺乏信息披露机制,容易造成监管困难,发现并解决问题具有明显的滞后性。政府方在采购阶段可能无法识别和考察到社会资本方的综合实力,而社会资本方可能在技术专长和项目经验方面占据信息优势,这使得监督和监测社会资本方的绩效变得困难。

另一方面,项目信息的透明度和有效公众参与,社会参与能够加强公众对 PPP 项目的信任和支持程度,促进 PPP责任实现。此外,项目监管和考核的主体和目标不明确,也易导致难以精准进行绩效考核与质量评价。

(3)责任主体能力不足,责任履行困难

政府方虽都在失败项目承担了很大责任,但往往都是组织集体责任,其具体责任人承担的责任较少,未严格将 PPP责任履行情况与官员的奖惩密切挂钩。PPP 是一种全新的公共产品和服务供给模式,这种全新模式不仅会带来新的角色定位和职能分工,而且要求公私双方都具备较高的专业能力。通过 PPP 模式提供公共产品和服务,与传统的由单一政府部门或者市场提供公共产品和服务有很大不同,政府具有多重代表身份,它既是项目发起者和参与者,又是监管者。这种“混合组织形式”的合作方式,他们的角色定位和职能分工一旦出现偏差,就会直接影响双方责任的分配,出现责任难以追究落实的问题。加之社会资本相较于政府方处于天然弱势地位,尤其当社会资本方不是国企或者央企,是普通民营企业的情况下,他们抵抗风险和承担责任的能力明显较弱,极易造成履责困难。

(4)多元主体利益冲突,责任实现受阻

由于缺乏完善的利益整合机制,导致公共产品和服务的供给质量因私人的逐利行为以及政府的机会主义行为而严重受损。在多元主体参与 PPP项目的运营和管理过程中,会面临“权益化”“碎片化”“非协同”的困境。这不仅容易诱发双方产生价值冲突和利益摩擦进而产生“离心力”,而且使 PPP 责任难以实现,导致项目失败。究其原因主要是多元主体对 PPP 项目的价值理解和利益诉求存在天然差异,公共部门与私人部门的利益诉求在长期的项目合作过程中总是处于博弈状态,具有追逐自我利益倾向。这种利益的碰撞和冲突,阻碍 PPP责任的实现。