非法占用农用地罪若干问题探析
摘 要：非法占用农用地罪的客体是国家对农用地的管理和保护秩序，客观方面是违反土地管理法规。非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为，其核心是改变被占农用地用途造成农用地的毁坏。因此，对于合法占用农用地后改变其用途造成农用地大量毁坏的也应认定构成本罪。
关键词：非法占用农用地罪；客体；客观要件；认定
中图分类号：D924.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0298-02
我国虽然地大物博，但人口众多，是一个人均土地资源尤其是农地资源稀缺的国家。也正因此，我国实行严格的农用地资源保护管理制度。农用地要严格按照其性质和核定用途使用，对违规占用使用破坏农用地的行为严格惩处。非法占用农用地罪就是在法律上为适应我国严格的农用地资源保护管理的需要而设立的罪名。
非法占用农用地罪原名非法占用耕地罪，是1997年刑法修订时增设的罪名。1997年刑法为了遏止实践中的乱占耕地现象，明确将非法占用耕地的行为增设为犯罪，规定在修订后的刑法第342条。2001年8月全国人大常委会通过的《刑法修正案（二）》对刑法第342条的规定做了修改，将其犯罪对象由耕地扩大为包括耕地、林地等在内的所有农用地，其罪名也被最高人民法院相应变更为非法占用农用地罪。本文试就非法占用农用地犯罪构成和认定中的若干问题谈谈意见，以期有助于本罪的理解与适用。
一、非法占用农用地罪的客体
犯罪客体是我国刑法学犯罪构成理论中反映犯罪危害社会的本质内容的要件。犯罪客体对认识犯罪的本质和实践中认定犯罪都有重要意义。我国刑法学通说认为犯罪客体是刑法所保护的，为犯罪行为所侵犯的社会关系。关于非法占用农用地罪的客体，学界有不同的观点，主要有以下几种：一是认为本罪的客体是国家的土地管理制度；二是认为本罪的客体是国家对农用地的管理制度；三是认为本罪的客体是国家对土地资源的保护制度；四是认为本罪的客体国家对农用地保护与管理的制度；五是认为本罪的客体是国家对土地资源特别是农用地进行保护的管理制度；六是认为本罪的客体是国家对土地资源的正常管理秩序；七是认为本罪的客体国家对农用地保护的管理秩序。①上述关于非法占用农用地罪的客体观点大体可以分为两派，一派是制度说，另一派是秩序说。秩序是一种稳定存在的社会关系，符合我国学界通说关于犯罪客体是刑法所保护的，为犯罪行为所侵犯的社会关系这一观点，而制度虽然体现了对秩序的追求，但主要还是秩序的维护手段而非秩序本身。鉴于我国对农用地严格管理和保护的态度，笔者认为，非法占用农用地罪的客体表述为国家对农用地的管理和保护秩序比较恰当和准确。
二、非法占用农用地罪的客观要件
根据刑法规定，非法占用农用地罪客观方面表现为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的行为。
所谓“违法土地管理法规”，根据2001年8月《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第228条、第342条、第410条的解释》的规定，是指违反土地管理法、森林法、草原法、农业法等法律以及有关行政法规如《土地管理法实施条例》、《森林法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》等中关于土地管理的规定。
所谓“非法占用耕地、林地等农用地”，是没有合法根据占用农用地，即占用耕地、林地等农用地的行为没有经过法律规定的程序审批、登记并核发使用证书，也就是未经法定程序确认农地使用权而占用农用地。
非法占用农用地的行为一般表现为以下几种形式：一是没有经过有批准权限的国家土地管理机关审核，并报经同级人民政府批准，私自对耕地、林地等农用地实施占用；二是超过人民政府批准的实际数量多占耕地、林地等农用地，对多占的耕地、林地等农用地认定为未经批准私自占用；三是采取欺骗手段骗取土地主管部门和人民政府批准而占用耕地、林地等农用地，主要是用地者向土地管理部门或政府提供假文件、假材料，谎报占用实际用途，盗用其他人名义进行土地申请等，骗取获得批准手续而占用农用的行为。①此外，因非法批准使用的农用地经有关部门撤销批准后应当收回而拒不归还（土地）的，也应当是非法占用农用地行为的特殊表现形式。
由无权批准机关批准或由超越批准权限的机关批准而占用农用地是否属于非法占用农用地行为？我们认为这种情况下因批准者无权或越权批准，占用农用地行为客观上确实无合法根据，但是我国刑法理论中的违法性属于主客观一致的不法而非仅仅是客观不法。这种情况下如果占用行为人明知批准者无权或越权批准而占用的，则其占用行为当属于非法占用，若占用行为人不知批准者无权或越权批准，其主观上就没有违法性认识，则不宜认定其占用行为构成本罪的“非法占用。”
所谓“改变被占用土地用途”是指改变耕地、林地、牧业用地等农用地的法定用途而作其他方面使用。主要有两种情况：一是将所占用的农用地改作非农业用地，如改为建设用地、改为砖窑、采砂场、倾倒垃圾等废弃物；二是在农用地用途范围内将此种用途改为彼种用途，如将草原、林地改为耕地，将耕地变为非耕地如改为鱼塘等。
所谓“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，根据最高人民法院有关司法解释，耕地、林地和草原分别有不同的认定标准。
对于耕地，最高院2000年6月发布的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
对于林地，最高院2005年12月《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，违法土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上进行非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪定罪处刑：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。 对于草原，最高院2012年10月《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第342条规定的“数量较大”。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第342条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。
三、非法占用农用地罪认定中的几个问题
现实生活中违规、违法侵占、圈占包括农用地在内的土地的现象很普遍。认定实践中的侵占、圈占土地行为是否构成非法占用农用地罪，主要就是看其行为是否符合非法占用农用地罪的构成要件，即自然人或单位故意违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占土地用途，数量较大，并造成农用地大量毁坏。但在认定本罪时，以下两种情况下如何定性，需要探讨。
1.非法占用农用地但不改变用途的认定
构成非法占用农用地罪在行为上要求非法占用并改变土地用途，但实践中存在非法侵占大量农用地，但不改变其用途的现象。这种情况下能否构成非法占用农用土地罪？笔者认为这种情况下虽然也是非法占用，数量较大，但由于没有改变土地法定用途，没有造成农用地的大量毁坏，其实质更主要是一种侵犯农用地使用权的行为，是一种侵犯财产权的行为，所以不宜认定构成本罪，作为一般违法行为处罚更合适。
2.合法占用农用地但改变用途的认定
除了不改变用途的非法侵占农用地现象外，对那种以承包、承租等方式合法占用农用地后改变其用途的现象又该如何人认定呢？对于这种情况，笔者认为，虽然行为人取得土地使用权有合法根据，但由于改变土地用途没有合法根据，实际形成了“占”合法“用”不合法的现象，如果改变被占用土地用途数量较大，造成农用地大量毁坏的，其行为就严重侵犯非法占用农用地罪的客体即国家对农用地的管理和保护秩序，应当认定构成非法占用农用地罪。
[责任编辑 王 佳]
论文来源：《经济研究导刊》 2013年35期
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